I SA/Wa 464/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego P. S.A. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], po uchyleniu własnej decyzji z [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przekazania mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkól [...] z siedzibą w W. na rzecz miasta na prawach powiatu [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Zarząd Miasta W., pismem z [...] listopada 2002 r., wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) na rzecz miasta W. położonych w W. nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr nr: [...],[...],[...],[...] i część działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Zarząd Miasta wskazał, że ww. mienie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej – Zespołu Szkół [...] w W. przy ul. [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego – miasto W., mające status miasta na prawach powiatu. Decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] (obecnie Zespołu Szkół nr [...]) jako bezprzedmiotowe, a to w związku z ustaleniem, że przedmiotowymi nieruchomościami uwłaszczone zostało z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W., co zostało stwierdzone trzema decyzjami Wojewody [...]: z [...] czerwca 2003 r., [...] listopada 2007 r. i [...] czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji, żadna ze stron nie wniosła odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. Wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent W. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie obowiązku ustawowego określonego w art. 48 i 60 ustawy z 13 października 1998 r. O nie uwzględnienie tego wniosku wystąpiły z kolei, pismem z 8 września 2011 r., P. SA z siedzibą w W. (dalej: "P. SA") – reprezentowane przez r.pr. M. G. Po przeprowadzenia postępowania nadzorczego Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] uznając, że brak jest ku temu podstaw prawnych, gdyż przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następie rozpoznania tego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie z [...] września 2011 r. i stwierdził nieważność Wojewody [...] z [...] września 2010 r. Organ nadzoru ocenił, że Wojewoda rozpatrując wniosek miasta na prawach powiatu o przekazanie spornych nieruchomości, mając na uwadze podstawowe zasady k.p.a., winien rozstrzygnąć go merytorycznie, a nie umarzać postępowanie, bowiem strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu. Tak więc winien on zweryfikować, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające (...), a następnie wydać stosowną decyzję merytoryczną, która kończyłaby postępowanie w I instancji. Powołując się w konkluzji uzasadnienia decyzji na tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r. sygn. akt. II OSK 380/08, Minister zauważył, że umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji i tym samym nie zostaje zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Tego rodzaju uchybienie należy uznać za rażące naruszenie art. 105. § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2012 r. wniosły P. SA, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej wymogów w zakresie posiadania przez nią uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie umożliwiającym weryfikację jej zasadności ; -art. 40 §2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 109 §1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika procesowego ustanowionego w niniejszej sprawie; - art. 10 §1, art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i zasady działania organu w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak wyznaczenia stronie prawa do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ewentualnego wypowiedzenia się w tym zakresie, a także wyjaśnienia stronom okoliczności faktycznych i prawnych mogących rzutować na ich interes prawny. - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie prawidłowe zastosowanie i uznanie, iż brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przekazania na rzecz Gminy W. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w warunkach, gdy prowadzenie postępowanie w rzeczonej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uwłaszczenie się P. S.A. na spornych nieruchomościach. W piśmie procesowym z [...] marca 2012 r. P. SA, podtrzymując dotychczas podniesione zarzuty, wskazało dodatkowo na błędne oznaczenie w zaskarżonej decyzji, jak też decyzjach poprzedzających wydanych w sprawie, błędne oznaczenie strony postępowania. Mianowicie organ jako stronę postępowania oznaczył jako stronę postępowania "P.– Oddział Gospodarowania nieruchomościami w W." i do niej kierował swoje rozstrzygnięcia, podczas gdy stroną tą była spółka P. SA. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, podtrzymane na rozprawie, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji względnie o jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odpowiadając zaś na zarzut błędnego oznaczenia strony, organ wskazywał, że jest on nietrafny, gdyż stroną postępowania była osoba prawna P. SA, a skierowania decyzji na adres oddziału spółki w W. było konsekwencja wskazywania tego adresu jako adresu do doręczeń przez P. SA w pismach kierowanych do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, a zakwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za trafne. W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był do zbadania, czy zakwestionowana decyzja obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, gdyż tego rodzaju wady skarżonej decyzji Sąd bada z urzędu. W tym kontekście przede wszystkim, w związku ze sformułowanym w piśmie procesowym z 29 marca 2012 r. zarzutem skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, ocenie podlegała prawidłowość ustalenia przez organ nadzoru stron prowadzonego postępowania. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi wszak, w myśl art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., kwalifikowaną wadę prawną decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Jednakże, aby zarzut ten mógł być skutecznie podniesiony istotne jest aby kwestionowane rozstrzygnięcie kształtowało sytuację prawną osób, które nie miały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Skierowanie" decyzji do osoby nie może być bowiem utożsamiane jedynie z nieprecyzyjnym, czy też nieprawidłowym oznaczeniem strony w rozdzielniku decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie, czy też innego podmiotu. Jeżeli zaś z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo ją określono, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności (por. wyrok NSA z 19.01.2007 r. I OSK 350/06 Lex nr 291195). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można bowiem utożsamiać faktu doręczenia decyzji z jej "skierowaniem" w rozumieniu ww. przepisu (por. wyrok NSA z 15.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10 Lex nr 1069001) Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] są strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, a więc miasto W. - będące miastem na prawach powiatu (jako podmiot ubiegający się, w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Dz.U. Nr 133, poz. 872, o nabycie własności mienia obejmującego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...],[...] i część działki nr [...]) oraz P. SA z siedzibą w W. (jako podmiot, będący następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego uwłaszczonego tymi nieruchomościami z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Na żadnym etapie postępowania Minister Skarbu Państwa nie kwestionował także statusu spółki P. SA jako strony, która działając przez pełnomocnika, brała aktywny udział w postępowaniu nadzorczym, składając w jego toku pisma procesowe, jak też zapoznając się przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie z aktami (vide pisma strony z [...].11.2011 r. i [...].11.2011 r.- k.118 i145, notatka pełnomocnika z [...].09.2011 r.– k.127 verte). Te okoliczności, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wskazują, że organ ten stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] (a tym samym czyniąc otwartym kwestię nabycia z mocy prawa własności ww. nieruchomości przez miasto W.) nie traktował jednostki organizacyjnej tej spółki (tj. P. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w W.) jako strony - a więc nie kształtował w sposób władczy sytuacji prawnej tego podmiotu - ale wyłącznie w sposób nieprecyzyjny (błędny) oznaczył adresata swojego rozstrzygnięcia. Kierując się w tym względzie - nieuprawnionym okolicznościami sprawy - wnioskowaniem, że adres powyższego oddziału jest adresem do doręczeń, wskazywanym przez samą spółkę w jej pismach procesowych. Faktycznie jednak adres ten podany był przez P. SA jedynie w nagłówku pełnomocnictwa (k. 127) oraz piśmie procesowym kierowanym do Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 2010 r. (k.108), co prawdopodobnie legło u podstaw niewłaściwego zaadresowania decyzji. W pozostałych bowiem pismach procesowych adres ten odpowiadał siedzibie spółki ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skoro więc status spółki P. SA w podjętym rozstrzygnięciu nie był kwestionowany, a jej jednostka organizacyjna traktowana była przez organ wyłącznie jako miejsce, do którego kierować należy korespondencję przeznaczoną dla spółki, a nie jako strona postępowania administracyjnego, to zdaniem Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu wskazywanie na tę wadę jako podstawy żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło odnieść zamierzonych przez skarżącą skutków. Sąd nie stwierdził także, by kwestionowana decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Skarbu Państwa, ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego spółki P. SA. Okolicznością niekwestionowaną jest bowiem to, że w toku postępowania nadzorczego P. SA reprezentowali pełnomocnicy wskazywani w dokumencie pełnomocnictwa z [...] września 2011 r. załączonym do akt sprawy (k.127), zaś zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2011 r., wbrew dyspozycji ww. przepisu, nie została doręczona żadnemu z tych pełnomocników, ale skierowana została, o czym była już wyżej mowa, na adres oddziału spółki w W. W orzecznictwie sądowym natomiast, jak też w doktrynie, konsekwentnie podkreśla się, że pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13; OSPiKA 1989/4/79, z glosą B. Adamiak). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. ustanawiający zasadę doręczania pism stronom, które ustanowiły pełnomocnika, za jego pośrednictwem, nie dopuszcza bowiem w tym względzie żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obliguje organy prowadzące postępowanie do doręczania wszystkich pism procesowych temu pełnomocnikowi. Jeżeli zatem strona, jak w niniejszej sprawie, ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu i wydanych decyzjach za jego pośrednictwem. Po to wszak go ustanowiła by to on jako profesjonalista, a nie strona osobiście, w sposób najbardziej skuteczny mógł reprezentować w tym postępowaniu jej interesy. Każde odstępstwo od tej zasady kwalifikowane być musi zatem jak naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie (art. 10 k.p.a.), a przez to uniemożliwienie jej realizacji podstawowych gwarancji procesowych. To zaś prowadzić musi do uchylenia wydanej w tak przeprowadzonym postępowaniu decyzji. Bez znaczenia przy tym dla oceny konsekwencji naruszenia przez Ministra art. 40 § 2 k.p.a. jest to, że strona pozbawiona udziału w postępowaniu (w konsekwencji pominięcia jej pełnomocnika) nie została realnie pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, gdyż w toku postępowania przedstawiała swoje stanowisko jak też ostatecznie zapoznała się z treścią decyzji i w terminie otwartym dla pozostałych stron wniosła skargę do sądu. Stwierdzenie bowiem wady procesowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy zarzut ten został postawiony przez stronę, która udziału w postępowaniu administracyjnym została bez swojej winy pozbawiona, każdorazowo prowadzić musi do uchylenie przez Sąd obarczonej tą wadą decyzji, niezależnie od tego czy miała ona faktyczny wpływ na wynik postępowania czy też nie. Stanowi o tym expressis verbis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270.). Stwierdzenie zaś ww. wady procesowej zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej decyzji, gdyż te podlegałyby ocenie w sytuacji, gdyby samo rozstrzygnięcie wydane zostało w prawidłowo, z punktu widzenia procedury administracyjnej, przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Skoro natomiast postępowanie to zostało przeprowadzone bez zapewnienia czynnego udziału jednej z jego stron, to odnoszenie się obecnie do poczynionych w nim ustaleń faktycznych i merytoryczna ocena zajętego przez organ stanowiska, w tym ocena zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r., byłaby przedwczesna. Wyjaśnić jednocześnie należy, że podejmując niniejsze orzeczenia, Sąd nie skorzystał z możliwości określonej w art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie uchylił również decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2011 r., mimo że obarczona jest ona tożsamą wadą procesową co zaskarżone rozstrzygnięcie, z uwagi na ustanowiony w art. 134 powołanej ustawy tzw. zakaz reformationis in peius, a więc zakaz rozstrzygania na niekorzyść strony skarżącej. P. SA nie są wszak zainteresowane w wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji (korzystnej z punktu widzenia spółki), jak również nie żądały, by z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., także ona została przez Sąd uchylona. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do zapewnienia stronom postepowania nadzorczego prawa do czynnego w nim udziału, a to poprzez informowanie stron o czynnościach organu za pośrednictwem ich pełnomocników, doręczanie korespondencji do rąk pełnomocnika, a także poinformowanie go przed podjęciem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.