VII SA/Wa 1121/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet nieuiszczonej w terminie płatności opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących G. K. i J. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w związku z art. 62 § 4 i art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), zw. dalej Ordynacją podatkową, postanowił zaliczyć wpłatę J. K. dokonaną 13 stycznia 2012 r. w wysokości 25000 zł, stanowiącą opłatę legalizacyjną za samowolną budowę budynku letniskowego, nałożoną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...] z [...] marca 2011 r., nr [...], w wysokości 25000 zł w sposób następujący: należność główna - 22524 zł; odsetki za zwłokę - 2476 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że termin płatności przedmiotowej należności upłynął 28 marca 2011 r., natomiast wpłaty I dokonano 13 stycznia 2012 r. W tej sytuacji powstał obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę od 29 marca 2011 r. do 13 stycznia 2012 r. w kwocie 2476 zł. Wobec powyższego prawidłowa wpłata w dniu 13 stycznia 2012 r. winna wynosić 27748 zł. W myśl art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. W ocenie organu I instancji, w dalszym ciągu do zapłaty pozostaje kwota 2476 zł stanowiąca należność główną, która jest wymagalna wraz z odsetkami od 29 marca 2011 r. do dnia faktycznej zapłaty zaległości. Zażalenie od ww. postanowienia złożyli G. i J. K. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i ww. wpłatę zaliczył na poczet nieuiszczonej w terminie płatności opłaty legalizacyjnej w sposób następujący: 23580,46 zł - na należność główną, oraz 1419,54 zł - na odsetki za zwłokę. Organ II instancji, powołując się na przepisy art. 48-49a (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę), art. 49b (budowa bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu) i art. 71a (zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia), wskazał, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków koniecznych legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto, dokonując wykładni tych przepisów wraz z przepisami art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego, stwierdził, że na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz 59g tej ustawy, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Zgodnie zatem z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Chodzi tu oczywiście o przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych, z uwzględnieniem różnic między zobowiązaniami, o których mówi Ordynacja podatkowa i opłatą legalizacyjną, o której mowa w Prawie budowlanym. Na potwierdzenie powyższego Minister powołał się na stanowisko zawarte w "Prawo budowlane. Komentarz", pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2011, s. 544. Natomiast powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 24/05, OSNKW 2005/10/89 (LEX nr 155382), organ II instancji stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, o którym mowa w art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, oznacza możliwość ich zastosowania wprost, stosowania ich z modyfikacjami lub wykluczenia ich z zastosowania. Ponadto zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie choć strony zakwestionowały zasadność odpowiedniego zastosowania ww. przepisów, to nie miały natomiast żadnych wątpliwości w tym zakresie w sprawie umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 59g ust. 2 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, ustaloną opłatę legalizacyjną wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia ustalającego jej wysokość, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Minister Finansów wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ww. postanowienie PINB w [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, zostało doręczone stronom w dniu [...] marca 2011 r. Zatem termin płatności tejże opłaty w wysokości 25000 zł upłynął z dniem [...]marca 2011 r. Opłata nie została jednak w tym terminie uiszczona. W myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, podatek niezapłacony w terminie płatności jest zaległością podatkową. Nieuiszczona w terminie płatności opłata legalizacyjna nie staje się zaległością. Jednakże w przypadku uiszczenia jej po terminie płatności, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zaległości podatkowych. Ponadto zgodnie z art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, który w rozpatrywanej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie, od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę. W dalszej części wywodu organ II instancji wskazał w jaki sposób w niniejszej sprawie należało obliczyć kwotę odsetek, przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Minister Finansów, dokonując obliczenia z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad i okoliczności faktycznych, ustalił że na dzień [...] stycznia 2012 r., tj. dzień dokonania przez J. K. wpłaty w wysokości 25000 zł, należne od nieuiszczonej w terminie płatności opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł odsetki za zwłokę opiewały na kwotę 1505,48 zł (po zaokrągleniu - 1505 zł). Natomiast po rozliczeniu ww. wpłaty zgodnie z zasadą określoną w art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, na poczet należności głównej należy zaliczyć kwotę 23580,46 zł, zaś na poczet odsetek za zwłokę - kwotę 1419,54 zł. W wyniku takiego rozliczenia wpłaty z dnia [...] stycznia 2012 r. do uregulowania pozostaje część opłaty w wysokości 1419,54 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Mając zatem na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy Minister orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Ponadto wskazał, że niezależnie od podjętego rozstrzygnięcia, skierowanie przez Wojewodę [...] do stron pisma z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], wzywającego do uregulowania kwoty 25000 zł wraz z odsetkami, tytułem nieuiszczonej w terminie płatności opłaty legalizacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewoda [...]i nie był uprawniony do skierowania do stron jakiegokolwiek pisma mającego formę upomnienia, wzywającego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej pod rygorem wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora. Jest to tylko jeden z warunków koniecznych legalizacji samowoli budowlanej. Jego niedopełnienie spowoduje, że tocząca się przed właściwym organem nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna nie zakończy się pomyślnie dla inwestora, lecz zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w zakresie objętym samowolą budowlaną. Wybór w tym zakresie należy do inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie złożyli G. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżących uznaniowo bez wskazania podstawy prawnej nasapiło naliczenie przez organ pierwszej instancji odsetek za zwłokę od opłaty legalizacyjnej i ich wyegzekwowanie postanowieniami Wojewody [...] w wysokości 2761 zł (kwota wpłacona na konto [...]Urzędu Wojewódzkiego - naliczona zgodnie z zaskarżonym postanowieniem). Pomimo uchylenia zaskarżonego w całości postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. organ drugiej instancji w swoim postanowieniu naliczył również odsetki (w kwocie 1419,54 wraz z należnymi odsetkami za zwłokę). Ponadto zdaniem skarżących przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zaległości podatkowych nie mają zastosowania w ich sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., uwzględniając skargę stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie Wojewody [...]zostały wydane bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie uznały, że do opłaty legalizacyjnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zaległości podatkowej, co z kolei w przypadku uiszczenia opłaty legalizacyjnej po terminie umożliwia naliczenie odsetek za zwłokę. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 282/10, LEX nr 676061; z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 749/10, LEX nr 755412; oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 445/10, LEX nr 753234). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy obu instancji w zupełnym oderwaniu od charakteru prawnego postępowania legalizacyjnego i wieńczącej to postępowanie opłaty legalizacyjnej oraz instytucji zaległości podatkowej uznały, że możliwe jest odpowiednie zastosowanie art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę. Przede wszystkim wskazania wymaga, że opłata legalizacyjna nie ma charakteru obowiązkowego. Pomimo ustalenia jej wysokości przez organ nadzoru budowlanego, to już jej uiszczenie uzależnione jest wyłącznie od woli inwestora. Opłata ta nie podlega więc ściągnięciu w drodze przepisów postępowania egzekucyjnego. Jej uiszczenie należy do sfery praw a nie obowiązków inwestora. Z jej nieuiszczeniem w terminie przepisy Prawa budowlanego wiążą tylko jeden skutek prawny w postaci nakazu rozbiórki (art. 49 ust. 3). A zatem to od oceny organu nadzoru budowlanego należy w jakim terminie winna być uiszczona opłata legalizacyjna i jaki skutek prawny winien zaistnieć w przypadku uiszczenia tej opłaty po terminie, mając na uwadze to, że termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest terminem prawa materialnego. Dlatego to od oceny organu nadzoru budowlanego zależy, czy istnieją ważne względy, które uzasadniają zawieszenie, czy też przerwanie jego biegu. Jak już wyżej wskazano, przepisy Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazują jaki może zaistnieć skutek prawny w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie. Stanowisko organów obu instancji skłania do stwierdzenia, że to do ich kompetencji należy ustalenie terminu w jakim opłata legalizacyjna winna być uiszczona i możliwość obliczenia odsetek za zwłokę, jako skutku za nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie. Z takim stanowiskiem na gruncie Prawa budowlanego nie można się zgodzić. Po pierwsze, w związku z tym, że opłata legalizacyjna nie ma charakteru obowiązkowego nie można uznać, że w przypadku jej uiszczenia po terminie powstała jakakolwiek zwłoka. Określenie "odsetki za zwłokę" ustawodawca w prawie podatkowym i prawie ubezpieczeń społecznych wiąże z sytuacją, kiedy podatnik lub inny podmiot zobowiązany do świadczenia podatku (należności) nie uiści podatku w terminie płatności. Takie opóźnienie w spłacie podatku ustawodawca nazywa "zwłoką" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II UK 150/11, LEX nr 1165288). Uwzględniając charakter prawny opłaty legalizacyjnej nie można uznać, że w wyniku wejścia do obrotu prawnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej mamy do czynienia z podmiotem (inwestorem) zobowiązanym do jej uiszczenia w terminie płatności. Jak wynika z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wyłącznie ustala jej wysokość, nie nakładając na kogokolwiek żadnego obowiązku - nie zobowiązuje do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Po drugie, to że Prawo budowlane wskazuje na termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie oznacza, że mamy do czynienia z terminem płatności opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie nie oznacza, że staje się ona wymagalna i można naliczyć odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu. Powyższego nie zmienia to, że opłata legalizacyjna określana jest jako "nieopadatkowana należność budżetowa". A zatem choć stanowi niewątpliwie należność budżetową jako dochód budżetu państwa to jednocześnie nie jest należnością wymagalną z upływem terminu do jej uiszczenia. Nie można więc uznać, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie powstaje kolejny skutek prawny w postaci możliwości naliczenia odsetek za zwłokę. Termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej zawarty w Prawie budowlanym, to zupełnie inna instytucja niż termin płatności o jakim mowa w Ordynacji podatkowej. Dlatego przepisy Ordynacji podatkowej w tym zakresie nie mają odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z powyższego wywodu, takich instytucji prawa podatkowego jak "zwłoka", czy "termin płatności" nie można odpowiednio zastosować do opłaty legalizacyjnej. Z tego względu organy obu instancji stanęły na błędnym stanowisku, że w niniejszej sprawie poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednie zastosowanie przepisy: art. 51 § 1, art. 62 § 4, art. 53-56, art. 63 § 1, art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. A zatem przepisy te nie mogły stanowić dla ani Wojewody [...], ani Ministra Finansów podstawy prawnej do działania, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji jako wydane bez podstawy prawnej podlegają stwierdzeniu nieważności. Z tych wzglądów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.