I OW 100/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Małgorzata Miron, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Białej o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Białej a Prezydentem Miasta Oświęcim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w Oświęcimiu o wydanie decyzji potwierdzającej prawo M. L. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Oświęcim jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta Oświęcim w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo M. L. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych przez wskazanie Prezydenta Miasta Oświęcim jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pismem nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Zastępca Dyrektora MOPS w Oświęcimiu działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Oświęcim na mocy art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekazał wniosek ZOZ w Oświęcimiu z [...] lutego 2012 r. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo M. L. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezydentowi Miasta Bielska-Białej jako organowi właściwemu miejscowo. W piśmie wskazano, iż Bielsko-Biała jest miejscem zamieszkania M. L., albowiem strona posiada w Bielsku-Białej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca nie zgadza się z następujących powodów: Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ gminy wg miejsca zamieszkania strony. W sprawach toczących się w oparciu o art. 54 ww. ustawy art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dot. właściwości miejscowej w przypadku osób bezdomnych nie może znaleźć zastosowania (vide: postanowienie NSA z 29 października 2009 r. sygn. akt I OW 88/09; oraz w postanowieniu z 2 lipca 2010 r. sygn. I OW 57/2010 r.). W powołanych orzeczeniach NSA rozstrzygnął, iż w przypadku osób bezdomnych, w braku miejsca zamieszkania, kwestie właściwości miejscowej reguluje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – właściwość miejscową ustala się według miejsca pobytu. W ocenie wnioskodawcy bez względu na to czy wnioskodawca byłby uznany za osobę bezdomną czy też nie (czy organem właściwym jest organ gminy pobytu takiej osoby na mocy art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. czy też organ gminy miejsca zamieszkania na mocy art. 54 ust. 1 powołanej ustawy) organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Oświęcim. Prezydent Miasta Oświęcim wskazał, iż organem właściwym do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Bielska-Białej, gdyż ostatnim miejscem zameldowania M. L. na pobyt stały jest Bielsko-Biała ul. B. [...]. Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto strona w 1992 r. sprzedała mieszkanie przy ul. B. i wymeldowała się z pobytu stałego w Bielsku-Białej. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego M. L. nie przebywała w Bielsku-Białej, lecz przed umieszczeniem w trybie nagłym w szpitalu w Oświęcimiu przebywała na terenie Miasta Oświęcim. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek wskazania, iż strona przebywała w Bielsku-Białej po 1992r. z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa, z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas. gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. W niniejszej sprawie ze względu na chorobę psychiczną strony oraz zaburzenia w orientacji czasoprzestrzennej trudno przywiązywać większą wagę do oświadczeń M. L., np. co do jej przebywania w mieszkaniu siostry na terenie Oświęcimia, czemu ta ostatnia zaprzeczyła. W ocenie wnioskodawcy M. L. nie ma miejsca zamieszkania, a jej miejscem pobytu przed umieszczeniem w szpitalu w Oświęcimiu było Miasto Oświęcim. Oprócz nieaktualnego od 10 lat meldunku stałego w Bielsku-Białej strony nic nie łączy z Miastem Bielsko-Biała – nie jest to ani jej miejsce pobytu, ani tym bardziej zamieszkania. Należy również zaznaczyć, iż M. L. nigdy nie korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej udzielanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej. Wobec powyższego należy uznać, że miejscem zamieszkania bądź pobytu M. L. jest Miasto Oświęcim. Miasto Bielsko-Biała nie jest miejscem zamieszkania strony. M. L. od lat nie przebywa na terenie miasta, ani nie zgłasza takiego zamiaru. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że ustalona w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Oświęcim właściwość miejscowa organu administracji publicznej nie może zostać uznana za prawidłową. Konsekwencją tego jest wniosek, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku szpitala o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Oświęcim. Mając na względzie powyższe argumenty, wnosił jak na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Prezydentem Miasta Oświęcim jest ustalenie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Według art. 54 ust. 1 właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu, jak zasadnie podkreślono we wniosku, o miejsce zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Świadczeniobiorcą w rozpoznawanej sprawie jest M. L., która nie posiada miejsca zamieszkania, nie sposób ustalić jej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Z przedstawionych przez organ wnioskujący rozstrzygnięcie sporu okoliczności faktycznych nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych M. L. z którąkolwiek z miejscowości. W konsekwencji należy przyjąć, że M. L. jest osobą bezdomną. Brak regulacji w powołanej ustawie ustalenia właściwości miejscowej do rozpoznawania spraw potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznej daje podstawy do ustalenia właściwości miejscowej według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma podstawy w regulacji art. 1 pkt 1 tego kodeksu, który stanowi, że "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji". Stosowanie zatem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji może zostać wyłączone tylko w razie gdy przepis szczególny tak stanowi. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to również stosowanie przepisów kodeksu regulujących właściwość miejscową. W przypadku właściwości miejscowej regulacja w art. 21 kodeksu jest pełna, a wyłączenie jej może nastąpić na mocy przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Art. 54 ust. 1 tej ustawy nie reguluje wyczerpująco ustalenia właściwości miejscowej. Nie reguluje sposobu ustalenia właściwości miejscowej w sprawach osób bezdomnych. Według art. 21 kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości, spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy), ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Art. 21 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia kryteria dodatkowe ustalenia właściwości miejscowej, które mają zastosowanie gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 pkt 3. Stanowi, że "Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie". Art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OW 4/10. W sprawie podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest art. 21 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Oświęcim jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania. Z tego względu, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.