II OSK 301/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 823/12 o odrzuceniu skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 19 grudnia 2011 r., nr XII/121/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 823/12, odrzucił skargę J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 19 grudnia 2011 r., nr XII/121/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd zwrócił skarżącej kwotę 300 złotych uiszczoną tytułem opłaty sądowej oraz oddalił wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. N. pismem z dnia 20 marca 2012 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie w dniu 27 marca 2012 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, konkretyzując w jego treści dokonane naruszenia. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej pismem dnia 4 czerwca 2012 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 6 czerwca 2012 r., poinformował skarżącą, że Rada Miejska podczas sesji w dniu 29 maja 2012 r. rozpatrzyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. I tak, po zapoznaniu się z opinią Komisji Gospodarczej Rada Miejska w uchwale z dnia 29 maja 2012 r., nr XVIII/170/2012 uznała, że podjęta uchwała nie narusza przepisów prawa oraz interesu prawnego wnioskodawcy i odmówiła zmiany uchwały z dnia 19 grudnia 2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 3 lipca 2012 r. doręczonej Radzie Miejskiej w Murowanej Goślinie w dniu 6 lipca 2012 r. skarżąca zaskarżyła uchwałę z dnia 19 grudnia 2011 r. wskazując, że narusza ona interes prawny i uprawnienia skarżącej przez uchybienie art. 7, 8, 11, 75 i 77 kpa, art. 14 ust. 5, art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako złożona po terminie. Jak podkreślił Sąd, terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten w § 2 wprowadza terminy do wniesienia skargi na akty (rozstrzygnięcia), które nie są doręczane skarżącemu. Terminy te dotyczą także wnoszenia skargi na czynności organu. Chodzi tu o takie akty, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pierwszym terminem jest termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Drugi zaś jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Wyjaśniając relację między tymi dwoma terminami Sąd podkreślił, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że termin 60 dni liczony od daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa tzn. od dnia 27 marca 2012 r. upłynął w dniu 28 maja 2012 r. Po tym dopiero terminie, bo w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zostało ono doręczone pełnomocnikowi w dniu 6 czerwca 2012 r. Sąd uznał zatem, że w powyższych okolicznościach skargę należało złożyć najpóźniej do 29 maja 2012 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Błędnie bowiem wniesiono skargę do Sądu w terminie 30 dni liczonym od daty otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Mając na uwadze powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach zaś Sąd orzekł na podstawie art. 232 pkt 1 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J.N., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w procedurze składania skargi na uchwałę organu samorządu gminnego, 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 19 grudnia 2011 r., nr XII/121/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została złożona po terminie. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów zauważono, że w dalszym ciągu w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 1/98. Ponadto podkreślono, że organ w terminie sześćdziesięciodniowym nie pozostawał bezczynny. Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Rada Miejska przedłużyła bowiem termin załatwienia sprawy dotyczącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa do dnia 5 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Przewodniczący poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu jej wezwania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Murowanej Goślinie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podstawą do stwierdzenia w niniejszej sprawie uchybienia terminu do wniesienia skargi był przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazać należy, że na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości w kwestii dotyczącej terminu do złożenia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Istniejące w tej kwestii rozbieżności zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), w której stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zatem z poglądem prawnym zaprezentowanym w tej uchwale, termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w przypadku, gdy organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia przez niego skargi do sądu administracyjnego wynosi sześćdziesiąt dni, liczonych od dnia wniesienia tego wezwania. Jak zatem zasadnie podkreślił Sąd I instancji, już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, bowiem od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu powinna być wniesiona skarga. Powołana uchwała nie pozostawia zatem dowolności w obliczaniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że pismo organu stanowiącego, w którym wskazuje się na późniejszy termin posiedzenia Rady, na którym sprawa wezwania ma zostać rozpatrzona, mogłoby zmodyfikować początek biegu terminu do wniesienia skargi. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zauważyć również należy, że przepis art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odsyłając do terminów z Kodeksu postępowania administracyjnego, reguluje sytuacje o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustala zatem termin czternastodniowy do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie ustala jednak terminu załatwienia wezwania. Z tego też względu nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji niedopuszczalnym byłoby twierdzenie, że przedłużenie przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. terminu załatwienia sprawy dotyczącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wywołuje skutek w postaci przesunięcia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Skoro zatem w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane przez skarżącą do Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie w dniu 27 marca 2012 r., to zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga złożona dnia 3 lipca 2012 r. podlegała odrzuceniu, jako wniesiona po terminie. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opierającej się na tezie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 1/98, wskazać należy, że pogląd wyrażony w tej uchwale z uwagi na zmianę stanu prawnego stał się nieaktualny, co zaznaczono również w powoływanej wyżej uchwale z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.