VII SA/Wa 1183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na uchwałę [...] Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę członków izby skargę oddala Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...],[...] Okręgowa Rady Izba [...] Rzeczypospolitej Polskiej, zw. dalej Okręgową Radą, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42), zw. dalej ustawą o samorządzie zawodowym oraz art. 104 i 107 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, oz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 11 ustawy samorządzie zawodowym, odmówiła R. J. wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby [...] RP. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałę podjęto zgodnie z opinią [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby [...] RP, która stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Z załączonej do uchwały opinii wynika, że ani decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...] wydana przez Urząd Wojewódzki w [...] dnia [...] września 1980 r., ani decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...] wydana przez Urząd Wojewódzki w [...] dnia [...] maja 1984 r., nie potwierdzają posiadania przez R. J. uprawnień budowlanych w specjalności [...] do projektowania bez ograniczeń. W opinii tej wskazano, że w związku z nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), zw. dalej rozporządzeniem zmieniającym, nastąpiła zmiana prawnego znaczenia zapisów zawartych w ww. decyzjach. Oznacza to, że od [...] sierpnia 1991 r. R. J. może pełnić te samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, do pełnienia których uzyskał stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego w odpowiednio zmienionym zakresie określonym w ww. rozporządzeniu. A zatem ani przedłożone dokumenty, ani przepisy prawa nie potwierdzają, że R. J. spełnia wymagania stawiane osobom zrzeszanym w izbach architektów zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych. Odwołanie od ww. uchwały wniósł R. J. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Krajowa Rada Izby [...] RP, zw. dalej Krajową Radą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymała ww. uchwałę Okręgowej Rady w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszej kolejności należało ustalić stan prawny jaki obowiązywał w chwili wydania skarżącemu uprawnień budowlanych. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, jednoznacznie wskazywało w § 2 ust. 2 i 5, iż osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję techniczną projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym między innymi w specjalności [...] - w budownictwie osób fizycznych. Wydane na podstawie ww. rozporządzenia uprawnienia budowlane skarżącego potwierdzają, iż jest on uprawniony do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań [...] obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "budownictwa osób fizycznych" zostało usunięte z treści rozporządzenia dopiero na mocy rozporządzenia zmieniającego, a zatem znacznie później niż data nadania uprawnień skarżącemu. Powyższa okoliczność jest szczególnie istotna dla dokonania przez organ drugiej instancji prawidłowej wykładni treści uprawnień budowlanych w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wydania. Powołana wyżej nowelizacja zmieniła treść § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nadając mu brzmienie: "w specjalności [...] - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w rozporządzeniu zmieniającym. Ponadto osoby, które posiadały uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji, mogły wystąpić do wojewody o dokonanie w wydanych decyzjach adnotacji o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji. Należy jednak podkreślić, iż zmiana zakresu uprawnień wynika bezpośrednio z przepisu rozporządzenia, a adnotacja ta ma charakter wyłącznie informacyjny. W ocenie organu odwoławczego, z tak przyjętego porządku prawnego należy wyprowadzić wniosek, iż skarżący na podstawie posiadanego stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którego zakres zmodyfikowany został z mocy prawa rozporządzeniem zmieniającym posiada uprawnienie budowlane w specjalności [...] - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1192/07, w którym wskazano, że "zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem". Ponadto, zgodnie z tezą wyroku to, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, wynikające z decyzji o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zostały zdefiniowane w odmienny sposób, jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. Z tych względów Krajowa Rada jednoznacznie stwierdziła, iż uprawnienia budowlane skarżącego, na skutek zmiany treści rozporządzenia, obejmują w zakresie specjalności [...] wyłącznie uprawnienie do projektowania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Skarżący zatem nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności [...] bez ograniczeń, jak również nie posiadał ich przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządach zawodowych. Jednocześnie zgodnie z art. 5 tej ustawy członkami Izby [...] RP mogą być wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności [...] bez ograniczeń lub też osoby, które takie uprawnienia posiadały przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Stąd brak jest podstaw prawnych do wpisania skarżącego na listę członków samorządu architektów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały organu I instancji. W ocenie skarżącego, odmowa wpisania jego osoby na listę Izby [...] uniemożliwia mu wykonywanie wyuczonego zawodu projektanta w branży [...] gdyż wymagana jest przynależność do izby [...]. Wymóg przyjęcia do tej izby osób o wykształceniu minimum magisterskim oraz posiadających uprawnienia projektowe [...] bez ograniczeń, należy uznać za dyskryminację zawodową osób posiadających wykształcenie średnie [...]. Z jednej strony istnieje obowiązkowa przynależności do izby a z drugiej strony odmowa wpisania na listę członków. Takie postępowanie Izby [...], pozbawiło skarżącego możliwości zarobkowania, a jest to jedyne źródło jego dochodów z uwagi na wiek 63 lata i brak stałej pracy. Ponadto skarżący wskazał, że Izba [...] nie poinformowała go, co w takim wypadku powinien uczynić po odmowie wpisania na listę ww. izby. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo odmówiły R. J. wpisu na listę [...], ponieważ skarżący nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności [...] bez ograniczeń. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie zawodowym, okręgowe izby tworzą ich członkowie, których przynależność powstaje z chwilą uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby właściwej według miejsca zamieszkania. Natomiast w art. 5 ust. 1 tej ustawy wskazano, które osoby mogą zrzeszać się w izby [...]. A mianowicie mogą to być wyłącznie osoby, które: 1) posiadają uprawnienia budowlane w specjalności [...], o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1, w zakresie określonym w art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268), zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane", 2) posiadają uprawnienia budowlane w specjalności [...] do projektowania bez ograniczeń uzyskane przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane, 3) są obywatelami państw członkowskich, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do wykonywania działalności w budownictwie, równoznacznej wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie [...], odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1 i 2 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych. A zatem o wpis na listę architektów R. J. mógłby skutecznie ubiegać się jeżeli wykazałby, że posiada: - uprawnienia budowlane w specjalności [...] do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów [...]-budowlanych; - uprawnienia budowlane w specjalności [...] do projektowania bez ograniczeń uzyskane przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane; - kwalifikacje zawodowe do wykonywania działalności w budownictwie, równoznacznej wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie [...], odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1 i 2 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na posiadanie takich uprawnień bez ograniczeń nie stanowi dowodu ani decyzja z dnia [...] września 1980 r. Nr [...], ani decyzja z dnia [...] maja 1984 r. Nr [...], obie dotyczące stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym sporządzania projektów. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że decyzje te nie przyznawały skarżącemu samodzielnych uprawnień architektonicznych bez ograniczeń. Decyzje te przyznawały skarżącemu tylko takie uprawnienia, które zostały szczegółowo w nich wskazane. W zakresie projektowania dotyczyły one budownictwa osób fizycznych i to we wskazanym w ww. decyzjach zakresie. Skarżący winien mieć na względzie, że już z samej istoty uprawnienia przyznawane osobom posiadającym średnie wykształcenie techniczne (do których zalicza się skarżący) w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia miały charakter ograniczony, ponieważ sprowadzały się do funkcji projektanta jedynie specjalności techniczno-budowlanej w specjalności [...]: - w budownictwie osób fizycznych (przed zmianą przepisów); - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowy oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 (po zmianie przepisów). Ograniczony charakter uprawnień przyznawanych osobom ze średnim wykształceniem technicznym wynikał też z innych przepisów rozporządzenia, w tym z § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2. W związku z treścią art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Należy mieć na uwadze, że przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., nastąpiła nowelizacja rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jak trafnie wskazały to organy obu instancji nowelizacja ta miała istotny wpływ na treść przyznanych R. J. uprawnień. Z rozporządzenia nowelizującego wynika bowiem, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia otrzymał nowe brzmienie. A zatem zgodnie z nowym brzmieniem osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności [...] - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. W tym miejscu wskazania wymaga, że rozporządzenie zmieniające uregulowało kwestię zastosowania nowych przepisów do osób, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia. A mianowicie zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem. Oznacza to, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która nastąpiła rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, z mocy samego prawa nastąpiła zmiana treści przyznanych wcześniej uprawnień. Zasadnie więc w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Krajowa Rada w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy powołała się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/07. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone w tym wyroku, zgodnie z którym zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym ww. rozporządzeniem. Dlatego zasadnie organy obu instancji uznały, że uprawnienia nadane R. J. w wyniku dokonanej nowelizacji przepisów uległy zmianie, a skarżący obecnie na podstawie art. 104 Prawa budowlanego w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego uprawniony jest do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie określonym rozporządzeniem zmieniającym. Z powyższych wywodów wynika więc, że skarżący nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, co oznacza, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono R. J. wpisu na listę członków Wielkopolskiej Okręgowej Izby [...] RP. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.