I SA/Wa 462/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi C. S., E. C. i L. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o wywłaszczeniu, w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31), na rzecz Państwa m.in. części nieruchomości położonej w W. – G., ozn. nr hip. "[...]" Nr [...] o pow. [...] m 2 z nieruchomości o pow. [...] ha [...] a [...] m2, stanowiącej własność J.S. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr nr [...],[...] i [...] w obrębie [...], znajdujących się w trwałym zarządzie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Pismem z [...] września 1999 r. L. W., E. C. i C. S. (spadkobiercy byłej właścicielki –post. z [...].07.1997 r. sygn. akt [...] i post. z [...].08.1984 r. sygn. akt [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność J.S., podnosząc, że przy jej wydawaniu nie zostały m.in. przeprowadzone rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a także nie przyznano z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r., umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia w części objętej wnioskiem stron, uznając, że nie jest on właściwy rzeczowo w niniejszej sprawie. W ocenia Ministra ustalając obecnie organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wskazując na art. 112 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651; dalej: "u.g.n.") wywodził on, że sprawy wywłaszczenia zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z uwagi na powyższe, kompetencje Prezydium Rady Narodowej W., do którego - stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130 ze zm.) – stosowało się przepisy tej ustawy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów, przejął w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W stosunku do niego zaś organem wyższego stopnia jest wojewoda. Minister podniósł przy tym, że pogląd taki został w analogicznym stanie faktycznym zaakceptowany przez Prezesa Rady Ministrów przy rozstrzyganiu sporów o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] oraz Wojewodą [...]. W dalszej kolejności, powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. organ wywodził, że bezprzedmiotowość postępowania przed organem w rozumieniu tego przepisu ma miejsce m.in. także wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postepowania administracyjnego przez ten organ w pierwszej instancji. Od powyższej decyzji L. W., E. C. i C. S. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając jednocześnie potraktowania tego wniosku jako zażalenia z art. 37 k.p.a. Zarzucili oni organowi lekceważenie procedur administracyjnych i rażącą zwłokę przy rozstrzyganiu ich sprawy. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będąc właściwym w sprawie, po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury) decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Ministra Infrastruktury. Podtrzymał on uprzednio prezentowane stanowisko, iż właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego podjętego przez nieistniejący już organ - Prezydium Rady Narodowej W. jest wojewoda. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących wyjaśnił, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy ich wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1956 r. Konkludując zaś stwierdził, że skoro w sprawie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest wojewoda, to postępowanie prowadzone przed Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a uprzednio przed Ministrem Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć . Na powyższą decyzję L. W., E. C. i C. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. art.: 6, 7,8, 9, 35 § 1 i 2, 36, 37, 65 oraz 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodzili oni, że zaskarżona decyzja, a także cały sposób prowadzenia postępowania narusza przywołane przepisy, podrywając zaufanie obywateli do organów Państwa, które w niniejszej sprawie bardziej zachowują się jak strona postępowania niż niezależny arbiter. W ich ocenie przyjęty przez Ministra tryb postępowania wydaje się być obliczony na celowe przewlekanie i tak trwającego już wiele lat postępowania. Zdaniem skarżących niezrozumiałe jest umorzenie postępowania, a następnie czekanie, aż ta decyzja stanie się ostateczna, skoro przepis art. 65 k.p.a. nie tylko zezwala, ale wręcz nakazuje niezwłoczne przekazanie toczącej się przed niewłaściwym organem sprawy, organowi właściwemu. Wskazywali ponadto na niewyjaśnienie przez Ministra czy wobec umorzenia postępowania organ właściwy ma ją wznowić, wszcząć na nowo i na jakiej podstawie prawnej ma to uczynić. Powołując się ponadto na znaczenie w języku polskim słowa "bezprzedmiotowe" – jako odnoszącego się do przedmiotu nieistniejącego, czegoś pozbawionego desygnatów, pozornego, niemającego znaczenia, bezsensownego czy jałowego – podnosili, że w żadnym razie nie mogą się zgodzić z tym, że sprawa, o która walczą przez pokolenia, a która do dziś nie została rozstrzygnięta merytorycznie jest bezprzedmiotowa, jak również nie mogą zrozumieć, jak i dlaczego inny organ miałby prowadzić bezprzedmiotowa sprawę. Jednocześnie podkreślili, że nie ustosunkowują się w żadnej mierze do samej kwestii właściwości tego czy innego organu. Wydaje się im natomiast nielogiczne i niecelowe, by po 12 latach procedowania nad sprawą, kruczkami prawnymi skazywać ją na rozpoznanie od nowa przez urzędników, którym zapoznanie się z aktami zajmie kolejne lata. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie ich wniosku w zakresie art.37 k.p.a. oraz art. 65 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego zainicjowanego wnioskiem skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r. nr [...]. Decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy objętej podaniem strony, lecz jest formalnym sposobem zakończeniem prowadzonego przed organem postępowania administracyjnego w sprawie w inny sposób (art. 104 § 2 in fine k.p.a.) Wyżej wymienione decyzje Ministra wyznaczyły granice sprawy, w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a"), podlegającej rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiot sądowej kontroli ograniczony jest wyłącznie do badania legalności umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a uprzednio Ministra Infrastruktury), natomiast nie obejmuje on oceny sposobu załatwienie przez Ministra, złożonego przez skarżących wraz z odwołaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa (nazwanego przez nich zażaleniem) wystosowanego w trybie art. 37 k.p.a. Wezwanie to jest jednym ze środków służących stronie do zwalczenia stanu przewlekłości lub bezczynności organu, a samo jego załatwienie (względnie brak ustosunkowania się organu do tego wniosku), nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Poza oceną sądu w niniejszej sprawie pozostają także pozostające w związku z ww. wnioskiem zasadnicze zarzuty skargi, które koncentrują się na wykazaniu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania nadzorczego przez Ministra, zakończonego ostatecznie kwestionowaną decyzją. Zwalczaniu tego stanu służy bowiem wnoszona w odrębnym trybie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na wydaną w takim postępowaniu decyzję. Sąd nie jest również władny, do rozstrzygnięcia o zasadności wezwania wystosowanego do organu w trybie art. 37 k.p.a., czego domagają się strony w skardze. Sądy administracyjne bowiem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie rozstrzygają natomiast za organ sprawy, z którą zwróciła się do tego organu jednostka. Zasadnicze natomiast znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu jej wydania był organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r. o wywłaszczeniu położonej w W. Nowe nieruchomości, stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących. W zaskarżonej decyzji Minister przyjął założenie, że jeśli organ, który wydał kwestionowane orzeczenie ostateczne, poddane jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 17 k.p.a. Ponieważ zaś obecnie organem pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651; dalej: "u.g.n."), właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda - zgodnie z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. (właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r. powinien być Wojewoda [...], co oznaczało konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. (por. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX/el. 2012). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Jednakże nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym, co zresztą zauważa Minister. Przywołać tu należy wyrok z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ((Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) jak też dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31). Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17.10.1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 8.12.2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z 18.06.2010 r. sygn. akt I OSK 840/09). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Wprawdzie powyższy wyrok, wydany został na tle sprawy dotyczącej właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na gruncie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże pogląd w nim wyrażony jest niewątpliwie również aktualny w sprawach dotyczących orzeczeń wydawanych, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., w których również kompetencja do rozstrzygania o wywłaszczeniu nieruchomości w pierwszej instancji przypisana była prezydiom wojewódzkich rad narodowych (por. art. 10 dekretu). Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (taki status miało również Prezydium Rady Narodowej W. – co wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ma ona bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.12.1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Taka zaś zmiana na gruncie przepisów obowiązujących przy ustalaniu organu wyższego stopnia w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiła. Powyższe zatem przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium - którego usytuowanie ustrojowe w strukturze ówczesnych organów jednolitej władzy państwowej odpowiada obecnej pozycji ustrojowej wojewody – jako organu administracji rządowej w województwie. Skoro zatem właściwym do rozpoznania sprawy jest wyżej wymieniony organ to umorzenie przez Ministra Infrastruktury prowadzonego przed nim postępowania nadzorczego jako bezprzedmiotowego niewątpliwie narusza art. 105 § 1 k.p.a., a utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i merytorycznie, jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., rozpozna sprawę objętą wnioskiem skarżących.