II GSK 1978/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 658/12 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w B. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 września 2012r. sygn. akt I SA/Bd 658/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. otrzymał do realizacji tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony na skarżącego w dniu 3 marca 2011r. przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. Tytuł ten obejmował zaległość z tytuł podatku od towarów i usług za miesiąc 6/2005r. w kwocie należności głównej 9.843,30 zł orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...]. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 31 maja 2011r. dokonał zajęcia rachunku bankowego strony w [...]. Działanie to okazało się nieskuteczne, gdyż środki zgromadzone na tym rachunku stanowiły kwotę wolną od zajęcia. W piśmie z dnia 5 października 2011r. wierzyciel wniósł "o wycofanie tytułu wykonawczego nr [...] ze względu na stwierdzoną błędną datę terminu płatności". W tej sytuacji organ egzekucyjny wydał w dniu [...] października 2011r. postanowienie na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm. dalej: ustawa, u.p.e.a.) umarzając postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W ślad za tym zostało wydane również zawiadomienie z dnia [...] października 2011r. o uchyleniu zajęcia rachunku bankowego. Następnie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. otrzymał do realizacji nowy tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2011r. obejmujący ww. obowiązek z tytułu VAT za miesiąc czerwiec 2005r. w kwocie należności głównej 9.843,30 zł orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] wystawiony przez wierzyciela - Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. Tytuł ten zawierał prawidłową datę, od której należało naliczyć odsetki tj. 26 lipca 2005r., a nie datę 28 grudnia 2004r., która widniała w tytule wykonawczym nr [...]. W oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2011r. dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącego w [...]. W wyniku dokonanej czynności nie wyegzekwowano żadnych kwot, gdyż środki zgromadzone na rachunku stanowiły kwotę wolną od zajęcia egzekucyjnego. Pismem z dnia 21 lutego 2012r., strona wskazując na art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy obowiązującego prawa nie znają instytucji wycofania tytułu wykonawczego. Oznacza to zatem, że obecnie w obrocie prawnym istnieją dwa tytuły wykonawcze, które opiewają na te same należności. Sytuacja taka jest, zdaniem skarżącego, prawnie niedopuszczalna. Skoro obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o późniejszy tytuł wykonawczy, to egzekucja ta winna zostać umorzona jako niedopuszczalna. Organ egzekucyjny nie podzielił stanowiska strony i w dniu [...] marca 2012r. wydał postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy polegające na błędnym uznaniu, że możliwe jest prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy opiewający na te same wierzytelności, na które opiewa inny wystawiony wcześniej tytuł wykonawczy. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 59 § 1 ustawy regulujący sytuacje, w których umarza się postępowanie egzekucyjne. Następnie podniósł, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wierzyciel wystawiając w dniu [...] marca 2011r. tytuł wykonawczy nr [...] popełnił błąd, wskazując nieprawidłową datę, od której należy naliczyć odsetki tj. 28 grudnia 2004r. zamiast 26 lipca 2005r. Organ podał, że w myśl art. 29 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zaś obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ wyjaśnił, że tytuł wykonawczy nr [...] nie spełniał wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie wskazania terminu, od którego nalicza się odsetki za zwłokę. Wierzyciel dostrzegł tę wadę już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i w związku z tym wystąpił do organu egzekucyjnego z żądaniem jego zakończenia. Postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Skutkiem umorzenia tego postępowania było zakończenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], który był sporządzony nieprawidłowo. W tym stanie rzeczy, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, nie było działaniem niezgodnym z przepisami prawa wystawienie nowego, prawidłowego tytułu wykonawczego obejmującego tę samą należność, w sytuacji, gdy jest ona wymagalna. Organ nie podzielił stanowiska strony, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] jest niedopuszczalne i winno zostać umorzone, oraz że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 59 § 1 pkt 7 ustawy. Odnosząc się do argumentacji skarżącego mówiącej o tym, że przepisy obowiązującego prawa nie znają instytucji wycofania tytułu wykonawczego, Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że pismo wierzyciela z dnia 5 października 2011r.zawierające m.in. wniosek o wycofaniu tytułu wykonawczego nr [...] było w istocie żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego i tak zostało przez organ egzekucyjny odczytane. Stwierdził również, że w sprawie nie występuje żadna z pozostałych przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 59 ustawy, brak jest zatem podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że możliwe jest prowadzenie egzekucji w administracji na te same wierzytelności, na które opiewa inny wystawiony wcześniej tytuł wykonawczy. Strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że obecnie w obrocie prawnym istnieją dwa tytuły wykonawcze, które opiewają na te same należności. Sytuacja taka jest prawnie niedopuszczalna i skoro obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o późniejszy tytuł wykonawczy, to egzekucja ta winna zostać umorzona jako niedopuszczalna. Strona podniosła również, że prawnie doniosły jest wyłącznie fakt podstawy prawnej, w oparciu o którą umorzono pierwszą z prowadzonych egzekucji oraz płynące z tego konsekwencje prawne. Skoro tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy, to organ egzekucyjny winien nie przystąpić do egzekucji i zwrócić tytuł wykonawczy wierzycielowi - stosownie do art. 29 § 2 ustawy. Skoro tego na właściwym etapie postępowania nie uczynił, to teraz musi ponosić konsekwencje swoich zaniechań w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z wystawieniem nowego tytułu wykonawczego w miejsce tytułu wykonawczego cofniętego przez wierzyciela ze względu na błędnie określony w nim termin wymagalności należności publicznoprawnej. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy doszło do cofnięcia tytułu wykonawczego, w którym wierzyciel pomyłkowo określił błędną datę wymagalności zaległości podatkowej z tytułu podatku od towarów i usług za miesiąc czerwiec 2005 r., podając w nim datę 28 grudnia 2004 r. zamiast zgodnie z zapisem ustawowym daty 26 lipca 2005r. Wycofanie przez wierzyciela tytułu wykonawczego powoduje, że egzekucja dalej toczyć się nie może. Taki stan rzeczy obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Cofnięcie tytułu wykonawczego przez wierzyciela należy uznać za równoznaczne z żądaniem wierzyciela umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania przesłanek rezygnacji wierzyciela z prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wycofany tytuł wykonawczy był dotknięty wadą istotną skutkującą zaistnieniem podstawy do złożenia zarzutów. Wskazanie bowiem terminu wymagalności zaległości podatkowej wcześniejszego (28 grudnia 2004 r.) niż termin ustawowy (26 lipca 2005 r.), stanowi żądanie wykonania nieistniejącego obowiązku, tj. zapłaty nieistniejących odsetek za zwłokę. Umocowanie takiego zarzutu znajduje podstawę w art. 33 pkt 1 ustawy. WSA ocenił, że wierzyciel zasadnie dokonał cofnięcia tytułu wykonawczego. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie zaś z § 2, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy , organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Organ egzekucyjny nie mógł zatem w okolicznościach faktycznych sprawy dokonać zwrotu tytułu wykonawczego, bowiem może to nastąpić jedynie w przypadku, gdy wystąpi jedna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji, tzn. gdy obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej lub też tytuł wykonawczy nie zawiera któregokolwiek z wymogów wskazanych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. WSA stwierdził, że tytuł wykonawczy niewątpliwie obejmował obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Na podstawie art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. egzekucji tej podlegają podatki. Tytuł zawierał wszystkie przewidziane w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy. Był on jedynie błędny w zakresie terminu wymagalności obowiązku publicznoprawnego. Sąd podkreślił, że art. 29 § 1 u.p.e.a. wyklucza możliwość badania przez organ egzekucyjny terminu wymagalności należności dochodzonej na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. WSA zauważył, że wierzyciel nie mógł dokonać zmiany wycofanego tytułu, gdyż przepisy obowiązującego prawa, nie przewidują takiej możliwości, tzn. brak jest w systemie prawa regulującego postępowanie egzekucyjne w administracji instytucji zmiany tytułu wykonawczego. Istnieje jedynie możliwość jego aktualizacji, jednak tylko w ściśle określonych przypadkach, ujętych przez prawodawcę w § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), który nie przewiduje możliwości aktualizacji tytułu wykonawczego w związku z błędem popełnionym przez wierzyciela, polegającym na nieprawidłowym wskazaniu daty wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji. Sąd I instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym pozwalającym na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, nie jest jednak decyzją administracyjną. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny stwierdził, że tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną, ani nie ma przymiotów aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104, lecz jest swoistym dokumentem urzędowym, warunkującym wszczęcie egzekucji. Nie zachodzi zatem w przypadku współistnienia dwóch tytułów zawierających tę samą należność powaga rzeczy osądzonej, co implikowałoby obowiązek usunięcia z obrotu prawnego drugiego z tytułów wykonawczych. Reasumując WSA stwierdził, że działanie organów nie naruszało prawa, a ponowne postępowanie egzekucyjne może się dalej toczyć, gdyż nie zachodzi w stanie faktycznym sprawy żadna z przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 u.p.e.a. K. S. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art.174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie prawa materialnego – przepisu art.59§1 pkt 7 in. princ. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na błędnym uznawaniu, że możliwe jest prowadzenie egzekucji w administracji w oparciu o tytuł wykonawczy opiewający na te same wierzytelności, na które opiewa inny, wcześniej (uprzednio) wystawiony tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż okoliczność, że umorzone zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko stronie skarżącej przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego pod numerem sprawy: [...] nie skutkuje utratą bytu prawnego tytułu wykonawczego, stanowiącego jego podstawę. Skutku takiego nie przewidują przepisy ustawy o egzekucji w administracji. Oznacza to, że pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela, pozostaje w mocy wystawiony przezeń tytuł wykonawczy, w oparciu o który postępowanie to było prowadzone, tytuł wykonawczy nadal istnieje i wywiera skutki prawne, może więc stanowić podstawę wszczęcia formalnie odrębnego postępowania egzekucyjnego wobec obowiązanego, ale mającego ten sam cel, co postępowanie umorzone. W konsekwencji dopóki istnieje tytuł wykonawczy opiewający na konkretne wierzytelności, nie ma podstawy prawnej aby wystawić kolejny tytuł wykonawczy opiewający na te same wierzytelności. Nie mogą bowiem istnieć w obrocie prawnym dwa tytuły wykonawcze opiewające na te same wierzytelności przeciwko temu samemu zobowiązanemu. Zarzucił również, że w systemie prawa regulującego postępowanie egzekucyjne w administracji nie istnieje instytucja "cofnięcia tytułu wykonawczego" przez wierzyciela, jest to więc instytucja utworzona ad hoc na potrzeby niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy spór sprowadza się o tego, czy jest możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego tych samych wierzytelności, których dotyczył inny uprzednio wystawiony tytuł wykonawczy, przy czym pierwszy tytuł wykonawczy zawierał błąd, w związku z którym wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego i postępowanie to zostało umorzone. Skarżący prezentuje pogląd, iż niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie drugiego tytułu wykonawczego wystawionego w opisanej wyżej sytuacji i w konsekwencji postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art.59 §1 pkt 7 u.p.e.a. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w B. nie było działaniem niezgodnym z przepisami prawa wystawienie w opisanej sytuacji nowego prawidłowego tytułu wykonawczego obejmującego tę samą należność. Stanowisko strony skarżącej nie jest prawidłowe. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz swoistym dokumentem warunkującym wszczęcie egzekucji. (v: wyrok NSA z 25.10.1996 r. sygn. akt I SAB/Wr 1/96, LEX nr 27349; Komentarz Postępowanie egzekucyjne w administracji Prof. A. Hauser i Prof. Z. Leoński Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2003, str. 86-87). Zatem wystawienie tytułu wykonawczego nie powoduje powstania sytuacji powagi rzeczy osądzonej i konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego drugiego z wystawionych tytułów wykonawczych. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w opisanej sytuacji egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie drugiego tytułu wykonawczego jest niedopuszczalna i postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art.59§1 pkt 7 u.p.e.a. Dlatego NSA uznał, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut jest nieuzasadniony. Należy zauważyć, że przyjęcie prezentowanej przez skarżącego koncepcji braku możliwości wystawienia drugiego tytułu wykonawczego, w sytuacji gdy pierwszy wystawiony tytuł obarczony jest wadą uzasadniająca umorzenie prowadzonego na jego podstawie postępowania egzekucyjnego, uniemożliwiałoby w ogóle wyegzekwowanie w trybie egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w pierwotnym błędnym tytule wykonawczym. Nieuzasadnione jest również stanowisko skarżącego, iż instytucja "cofnięcia tytułu wykonawczego" przez wierzyciela, jest instytucją utworzoną ad hoc na potrzeby niniejszej sprawy. "Cofnięcie tytułu wykonawczego" niewątpliwie w ogóle nie jest instytucją postępowania egzekucyjnego, jest natomiast określeniem, którym posługiwał się np. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt. III CZP 163/06 (LEX nr 260397) stwierdzając, że "Wycofanie tytułu wykonawczego >z obrotu prawnego< oznacza dla innych osób i organów władzy "brak tego tytułu, a tym samym brak podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji (art. 29 ust. 1 u.p.e.a.), tym bardziej że jednocześnie uchylono dokonane zajęcie egzekucyjne". Uznanie przez Sąd I instancji, że "Cofnięcie tytułu wykonawczego przez wierzyciela należy uznać za równoznaczne z żądaniem wierzyciela umorzenia postępowania egzekucyjnego" nie narusza prawa, a w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy wskazuje na prawidłowe odczytanie intencji wierzyciela. Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.