II OSK 950/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 524/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wr 524/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Legnicy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. orzekł o wymeldowaniu K. G. z pobytu stałego w L., przy ul. C. W uzasadnieniu podano, że K. G. od wielu lat nie zamieszkuje w lokalu przy ul. C. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 4 marca 2009 r. orzeczono eksmisję zainteresowanego ze spornego lokalu z prawem do lokalu socjalnego. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. wniósł on o rozwiązanie umowy najmu dotyczącej tego lokalu w związku z orzeczoną eksmisją, by następnie odmówić wymeldowania twierdząc, że sporny lokal jest jego jednym miejscem, do którego może wrócić po opuszczeniu zakładu karnego przy czym koniec kary pozbawienia wolności przewidywany jest na 21 maja 2020 r. Natomiast po prawo do lokalu socjalnego będzie mu przysługiwało po opuszczeniu przez skarżącego zakładu karnego. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł K. G. Podał, że nie ma możliwości zaopiekowania się lokalem i wnieść opłat czynszowych gdyż od roku 2000 przebywa w zakładzie karnym. Zameldowanie jest mu bardzo potrzebne by mógł ubiegać się o warunkowe przedterminowe zwolnienie z odbywania kary, dlatego też nie chciał się wymeldować. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazuje, iż decyzja Prezydenta Legnicy z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekająca o wymeldowaniu odwołującego się z lokalu przy ulicy C. w L. odpowiada prawu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt VII C 729/08 w stosunku do K. G. została orzeczona eksmisja ze spornego lokalu, przy czym z mocy tego wyroku przysługuje mu prawo do lokalu socjalnego, które będzie mu przysługiwało po opuszczeniu zakładu karnego. Przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obligują organ ewidencji ludności do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego w sytuacji, w której osoba ta opuściła lokal zameldowania i nie wykonała dobrowolnego obowiązku wymeldowania się. W sprawie bezspornym jest, że K. G. miejsce pobytu stałego opuścił w 2000 r. i obecnie przebywa w zakładzie karnym. Ponadto jak wynika z pisma złożonego w dniu 21 czerwca 2010 r. wniósł on o rozwiązanie z nim umowy najmu lokalu przy ulicy C. w L., ponieważ nie chce ponosić już kosztów utrzymania mieszkania. Z powyższego bezsprzecznie wynika zamiar skarżącego, któremu po opuszczeniu zakładu karnego będzie przysługiwało prawo do lokalu socjalnego. Organ odwoławczy wskazał, że pozbawienie wolności w wyniku aresztowania oczywiście nie następuje z woli aresztowanego, lecz jego przymusowy charakter nie przesądza jeszcze o tym, że osoba aresztowana nie może zostać wymeldowana z powodu braku przesłanki dobrowolnego opuszczenia lokalu. W takiej sytuacji konieczne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności danej sprawy, a zgodnie z zapisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu (art. 9 ust. 2 b w/w ustawy). Skargę na powyższą decyzję złożył K. G. Podał, że nie jest prawdą, iż pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. wniósł o rozwiązanie umowy najmu. Decyzja o wymeldowaniu nastąpiła wbrew jego woli. W związku z orzeczoną eksmisją wniósł o przydzielenie lokalu zastępczego. W wyroku eksmisyjnym stwierdzono, że przysługuje mu prawo do lokalu socjalnego, a eksmisja jest wstrzymana do czasu złożenia przez Gminę L. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Taka oferta nie została złożona. Nie został poinformowany, w jaki sposób ma starać się o lokal socjalny. Dodał, że nigdy nie wypełnił druku wniosku o wymeldowanie. Ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik sprecyzował skargę wniesioną przez skarżącego w ten sposób, że wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych oraz art. 107 § 1 k.p.a. Wskazując na orzecznictwo sądów stwierdził, że przesłanka opuszczenia lokalu jest spełniona, jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i dobrowolny, a ponadto przejawem woli opuszczenia miejsca pobytu stałego jest niepodejmowanie we właściwym czasie środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania i przeniesienie centrum swych spraw życiowych w inne miejsce. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie opuścił miejsca swojego pobytu, które było jego miejscem zameldowania, w sposób dobrowolny. Jest osadzony w zakładzie karnym, co nie oznacza, że nie ma zamiaru wrócić do wcześniejszego miejsca zamieszkania i zameldowania, po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności. Zarzucił też, że w zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnica błędnie oznaczono organ wydający decyzję, tj. Urząd Miasta zamiast Prezydent Miasta. Decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., jest decyzją wadliwą i jako taka powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że przesłanką do wymeldowania osoby jest fakt opuszczenia przez nią miejsca pobytu stałego lub czasowego, trwający ponad 3 miesiące. Wskazano, że na tle art. 15 ustawy o ludności i dowodach osobistych praktyka wypracowała jednolity pogląd, że opuszczenie lokalu, o którym mówi ten przepis musi mieć charakter dobrowolny i trwały (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt VSA 2323/02 lex nr 159183), a także, że za równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, należy traktować nie tylko dobrowolne zmiany miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego niedopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Wskazany w orzecznictwie pogląd ma znaczenie wówczas, gdy dana osoba jest zmuszona opuścić lokal na skutek bezprawnych działań innych osób. Tymczasem w niniejszej sprawie opuszczenie lokalu było następstwem zawinionych działań odwołującego się; to na skutek swoich bezprawnych, zawinionych działań skarżący został skazany a następnie umieszczony w zakładzie karnym, tym samym nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. Popełniając zabroniony czyn skarżący godził się z konsekwencjami, również z tym, że nie będzie zamieszkiwał w miejscu zameldowania. Tak więc świadomie i dobrowolnie podjął decyzję, że opuści miejsce zamieszkania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy (pozbawienie wolności na lat 20) skarżący opuścił miejsce zameldowania dobrowolnie i w sposób trwały. Podkreślono przy tym fakt, że wobec skarżącego wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt VIIC 729/08 Sąd Rejonowy w Legnicy orzekł eksmisję. Opuszczenie lokalu w związku z pobytem w zakładzie karnym ma więc charakter wykonania wyroku eksmisyjnego. Zupełnie inną zaś kwestią jest to, że skarżącemu przyznano prawo do lokalu socjalnego. Tym samym może on ubiegać się o przyznanie stałego lokum składając wniosek do organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący opuścił miejsce zameldowania dobrowolnie i w sposób trwały, a tym samym zaistniały przesłanki wymeldowania skarżącego, - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów k.p.a., w szczególności art. 107 § 1 k.p.a. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i powyższego wniosku, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] kwietnia 2012r. W motywach skargi podkreślono, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum spraw życiowych w inne miejsce. Skarżący zaś nie opuścił swojego miejsca pobytu, jedynie na skutek orzeczonej kary pozbawienia wolności nie przebywa obecnie w miejscu zameldowania. Ponadto w decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy, błędnie oznaczono organ wydający decyzję, tj. Urząd Miasta, zamiast Prezydenta Miasta, co stanowi istotne naruszenie prawa w postaci art. 107 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina L. – Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w L., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ). Taki był też prawdopodobnie tok rozumowania skarżącego kasacyjnie, gdyż jako alternatywny wniosek na wypadek nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wniósł o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i decyzji organów obu instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów k.p.a., w szczególności art. 107 § 1 k.p.a. nie mógł być uznany za zasadny. Naruszenie przepisu postepowania w rozumieniu skarżącego kasacyjnie nastąpiło przez błędne określenie organu wydającego decyzję, tj. Urzędu Miasta, zamiast Prezydenta Miasta. Powyższe dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, słusznie wskazując, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a przecież tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uwzględnieniem skargi. Nie sposób jest nie zauważyć, że poza postawieniem zarzutu w skardze kasacyjnej skarżący także w żaden racjonalny sposób nie uzasadnił tego jaki wpływ na rozstrzygniecie sprawy miało to, że w części nagłówkowej decyzji o wymeldowaniu jest pieczęć Urzędu Miasta w Legnicy, w sytuacji gdy rzeczą oczywistą jest, że decyzja wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta udzielonego Dyrektorowi Wydziału Spraw Obywatelskich. W tej sytuacji jeżeli decyzja została wydana i podpisana przez osobę upoważnioną przez Prezydenta Legnicy do wydawania decyzji w jego imieniu to nie ma żadnych uzasadnionych podstaw ku temu, by twierdzić, że nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, który tę decyzję wydał. Najprościej rzecz podsumowując stwierdzić należy, że podpis pod daną decyzją ze wskazaniem organu ją wydającego jest wystarczy do stwierdzenia przez jaki organ decyzja została wydana i czy to był organ właściwy. W rozpoznawanej sprawie nie można było również podzielić zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, iż skarżący dobrowolnie i trwale opuścił miejsca zamieszkania. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że aby można było wymeldować daną osobę z miejsca zamieszkania, w którym aktualnie ona nie przebywa to opuszczenie tego lokalu musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Powyższe stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Pojęcia dobrowolności i trwałości opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania nie można rozumieć jednak w sposób dosłowny i kategoryczny, tym samym w przypadku osoby odbywającej wieloletnią karę pozbawienia wolności uzależniający ustalenie wszystkich okoliczności sprawy praktycznie od twierdzeń osoby, której postepowanie o wymeldowanie dotyczy. Skarżący kasacyjnie karę pozbawienia wolności odbywa od lipca 2000 r., koniec kary przypada na maj 2020 r., w tej sytuacji praktycznie 20-letni okres odwania kary pozbawienia wolności musi być utożsamiany z trwałym opuszczeniem lokalu. Jest rzeczą logiczną, że pojmowanie trwałości jako synonimu określenia "na zawsze", skutkowałoby niemożnością wymeldowania osoby, która w danym lokalu nie przebywa od lat. Interpretacji pojęcia trwałości opuszczenia lokalu doszukać się można w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stwierdza, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące. Bez wątpienia opuszczenie miejsca zameldowania na okres 20 lat na skutek wyroków skazujących musi być uznane za trwałe opuszczenie miejsca pobytu również w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Konieczność wystąpienia przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu pojmowanej jako wyraz woli osoby, która lokal opuściła, badana i oceniana powinna być pod kątem tego, czy osoba ta opuściła lokal na skutek działań sprzecznych czy zgodnych z prawem. Nie ma żadnych podstaw do tego, by negować dobrowolność opuszczenia lokalu, jeżeli nastąpiło to na skutek egzekucji komorniczej wyroku eksmisyjnego. Podobnie nie można negować dobrowolności opuszczenia lokalu, jeżeli osoba opuściła lokal nie na skutek bezprawnego postępowania innych osób, lecz z powodu własnych działań, które były działaniami przestępczymi i w konsekwencji skutkowały orzeczeniem przez sąd długoletniej kary pozbawienia wolności. Inny tok rozumowania prowadziłby do swoistego uprzywilejowania osób popełniających przestępstwa i w wyniku swego zachowania odbywających długoletnie kary pozbawienia wolności. W żadnym przypadku odbywanie orzeczonej prawomocnym wyrokiem kary pozbawienia wolności nie może być utożsamiane ze zmuszaniem danej osoby do określonego zachowania się polegającego na pozbawieniem osoby skazanej możliwości przebywania w miejscu zameldowania. Trafnie i słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że popełniając przestępstwo skarżący w pewnym sensie godził się z tym, że na skutek swoich bezprawnych działań będzie musiał opuścić dotychczasowe miejsce zamieszkania, tym samym musiał godzić się w świetle obowiązujących przepisów prawa, że zostanie wymeldowany z miejsca dotychczasowego zameldowania. Na równi z dobrowolnością opuszczenia mieszkania należy traktować te sytuacje, w których dotychczas zameldowana osoba nie ma prawa do przebywania w lokalu, w którym jest zameldowana. Z pewnością nie ma prawa do przebywania w miejscu dotychczasowego zameldowania osoba skazana prawomocnym wyrokiem i odbywająca karę pozbawienia wolności, gdyż na skutek okoliczności wynikających z prawomocnego skazania na karę pozbawienia wolności nie może zgodnie z prawem przebywać w miejscu, w którym była zameldowana, tylko w zakładzie karnym. Powyższe stwierdzenia znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wskazać należy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. w sprawie o sygn.. akt II OSK 394/13, z dnia 15 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2143/10, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Gl 493/08. W rozpoznawanej sprawie podkreślić należy jeszcze jedną rzecz, mianowicie to, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tak naprawdę nie wynika, aby skarżący po opuszczeniu zakładu karnego chciał przebywać w mieszkaniu znajdującym się w L. przy ul. C. O braku tej chęci świadczy jego wniosek z dnia 21 czerwca 2010 r., w którym wnosił on o rozwiązanie umowy najmu. Podobnie późniejsze twierdzenia skarżącego o konieczności posiadania miejsca zameldowania do ubiegania się o warunkowe przedterminowe zwolnienie z odbywania kary pozbawienia wolności, dowodzą tego, że skarżącemu zameldowanie potrzebne jest do zupełnie innych celów niż te związane z potwierdzeniem jego rzeczywistego miejsca pobytu. W tej sytuacji skargę kasacyjną jako bezzasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić, gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, ani tym bardziej do uwzględnienia wniosku alternatywnego i uchylenia nie tylko wyroku, ale i decyzji organów obu instancji. Odnośnie do wniosku o wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za udzieloną pomoc prawną z urzędu, stwierdzić należy, iż wniosek ten stosownie do treści art. 250 p.p.s.a. będzie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu określonym przepisami art. 258 – 261 p.p.s.a.