II SAB/Gd 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M.Ł J.K. I J.R. w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ulicy K. oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w terminie 2 miesięcy od doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego M.Ł. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie przepisów art. 35 § 1, 2, 3 oraz art. 36 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie uchyla się od rozpatrzenia sprawy. Organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co wiązało się z koniecznością przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda postanowieniem z dnia 18 lipca 2007 r. wyznaczył Prezydenta Miasta do prowadzenia sprawy z wniosku M. Ł., J. K. i J. R. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. K., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G. W dniu 10 października 2007 r. wnioskodawcy wnieśli zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta. Postanowieniem z 26 lutego 2008 r. Wojewoda na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. wyznaczył Prezydentowi Miasta dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Prezydent Miasta pismem z 10 marca 2008 r. zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z 12 marca 2008 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie z uwagi toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia wnioskodawców Wojewoda postanowieniem z dnia 18 lipca 2008 r. uchylił postanowienie z dnia 12 marca 2008 r. o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 grudnia 2008 r. oddalił skargę Gminy Miasta G. na powyższe postanowienie. Wyrok uprawomocnił się w dniu 5 stycznia 2010 r. Wnioskodawcy pismem z 4 maja 2010 r. wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia bezczynności w sprawie. W dniu 30 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta zwrócił się o wydanie odpisu z księgi wieczystej oraz odpisu decyzji Prezydenta Miasta z 7 sierpnia 2002 r. Pismem z 6 maja 2010 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o dostarczenie do wglądu oryginałów: decyzji wywłaszczeniowej, postanowienia Sądu Rejonowego w L. z 30 listopada 1995 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Ś. z 18 października 2001 r. Organ zwrócił się także do Urzędu Miejskiego w G. o oryginał wniosku z 11 października 2005 r. o zwrot nieruchomości oraz decyzji Prezydenta Miasta z 7 sierpnia 2002 r. W dniu 21 maja 2010 r. wpłynęła do organu informacja z Sądu Rejonowego w G., iż w zbiorach księgi wieczystej nie ma wnioskowanej decyzji, natomiast w dniu 17 maja 2010 r. wpłynął odpis z księgi wieczystej. W dniu 25 maja 2010 r. wpłynęła do organu decyzja Prezydenta Miasta z 7 sierpnia 2002 r. oraz informacja o braku oryginału wniosku o zwrot z 11 października 2005 r. W dniu 29 czerwca 2010 r. wnioskodawcy przedłożyli odpisy wyroków oraz poinformowali, że posiadają jedynie kopię decyzji wywłaszczeniowej, której oryginał znajduje się w WSA w W. Prezydent Miasta pismem z 31 maja 2010 r. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o zajęcie stanowiska w sprawie wydania przez Prezydenta Miasta decyzji administracyjnej z 7 sierpnia 2002 r. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 6 sierpnia 2010 r. Wnioskodawcy pismem z 5 sierpnia 2010 r. wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia bezczynności w załatwianiu sprawy. Pismem z 25 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta zwrócił się o sporządzenie wykazu zmian gruntowych oraz dostarczenie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz map ewidencyjnych. Dokumenty te organ otrzymał w dniu 15 września 2010 r. Pismem z 26 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Archiwum Państwowego o informację dotyczącą akt postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości oraz o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji wywłaszczeniowej. Informacja oraz kopia decyzji wpłynęły w dniu 13 września 2010 r. Pismem z 8 listopada 2010 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury o informację, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej zostało zakończone. W dniu 9 listopada 2010 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta pismem z 14 grudnia 2010 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni o informację, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w całości lub części położona jest w pasie drogowym. Odpowiedź wpłynęła w dniu 20 grudnia 2011 r. W dniu 31 stycznia 2011 r. wpłynęła odpowiedź z Ministerstwa Infrastruktury. Pismem z 7 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o informację, czy przed Wojewodą toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odpowiedź wpłynęła w dniu 26 kwietnia 2011 r. Wnioskodawcy w dniu 30 czerwca 2011 r. zwrócili się do organu o informację, na jakim etapie znajduje się rozpoznanie sprawy. Prezydent Miasta pismem z 8 lipca 2011 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni o informację czy działka nr [...] stanowi część B. N., natomiast pismem z 12 lipca 2011 r. zwrócił się z prośbą o wydzielenie obszaru zajętego pod pas drogowy ul. K. z nieruchomości położonej w G. stanowiącej działkę ewidencyjną na [...]. W dniu 16 sierpnia 2011 r. wpłynęła odpowiedź Zarządu Dróg i Zieleni. Prezydent Miasta pismem z 24 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego o przesłanie kopii decyzji z 18 kwietnia 1965 r. zawierającej określenie o przeznaczeniu inwestycyjnym parceli nr [...]. W dniu 29 września 2011 r. wpłynęła odpowiedź. W dniu 9 listopada 2011 r. wpłynęły projekty podziału nieruchomości. Prezydent Miasta pismem z 21 grudnia 2011 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni o informację dotyczącą terminu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z budową B. N. oraz o przesłanie dokumentów potwierdzających ten stan. Organ zwrócił się także do Urzędu Morskiego o informację, czy działka [...] jest elementem składowym B. N. O takie same informacje zwrócono się również do Wydziału Środowiska Urzędu Morskiego. Pismem z 21 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta poinformował o planowanym na 29 lutego 2012 r. zakończeniu postępowania w sprawie. W dniu 13 stycznia 2012 r. wpłynęła informacja z Urzędu Morskiego, w dniu 24 stycznia 2012 r. wpłynęła informacja z Urzędu Miasta G., a w dniu 27 stycznia 2011 r. wpłynęła informacja z Zarządu Dróg i Zieleni. Pismem z 16 lutego 2012 r. Prezydent Miasta poinformował, że przewiduje zakończenie postępowania do 30 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta pismem z 6 marca 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o dokumenty dotyczące daty rozpoczęcia i zakończenia budowy B. N. w G., natomiast pismem z 12 marca 2012 r. zwrócił się do Urzędu Morskiego o informację dotyczącą budowy B. W dniu 13 kwietnia 2012 r. wpłynęła informacja od Prezydenta Miasta. Pismem z 18 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta poinformował o planowanym zakończeniu postępowania do 31 lipca 2012 r. W dniu 24 kwietnia 2012 r. wpłynęła kolejna informacja od Prezydenta Miasta. Prezydent Miasta pismem z 25 maja 2012 r. zwrócił się do Urzędu Morskiego o informację dotyczącą lokalizacji inwestycji B. N., natomiast pismem z 11 czerwca 2012 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego o informację dotyczącą sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odpowiedź z Urzędu Miasta wpłynęła w dniu 11 czerwca 202 r., natomiast z Urzędu Morskiego w dniu 25 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość tego sądu dotyczy, zatem również sytuacji niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana przez organ administracji w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dyspozycja art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 2 i 3 K.p.a.). Zdaniem Sądu bezczynność Prezydenta Miasta jest oczywista. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości. Prezydent Miasta wyznaczony został do załatwienia sprawy w lipcu 2007 r., natomiast dopiero w marcu 2008 r., a więc po upływie siedmiu miesięcy, zawiadomił, że wszczyna postępowanie, zaś postanowieniem z dnia 12 marca 2008 r. zawiesił postępowanie. Wskazać przy tym należy, że nastąpiło to dopiero po wydaniu przez Wojewodę postanowienia z 26 lutego 2008 r., wyznaczającego w trybie art. 37 § 2 K.p.a. dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia sprawy. W dalszej kolejności, dopiero niemalże pięć miesięcy po uprawomocnieniu wyroku Sądu stwierdzającego niezasadność zawieszenia postępowania w sprawie, Prezydent Miasta zaczął zbierać materiał dowodowy w sprawie - pierwsze pismo organu pochodzi z 30 kwietnia 2010 r. Od tamtej pory organ zwracał się wielokrotnie do tych samych instytucji o udzielenie rozmaitych informacji w sprawie. Ostatnie pismo organu nosi datę 11 czerwca 2012 r. W kwietniu organ poinformował, że zakończenie postępowania nastąpi do 31 lipca 2012 r. Pomimo upływu tak długiego okresu czasu Prezydentowi Miasta nie udało się jednakże załatwić sprawy. Postępowanie Prezydenta Miasta narusza wszelkie wskazane powyżej normy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego. Przekraczanie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. Zwłoka w podejmowanych przez organ czynnościach nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, a postępowanie Prezydenta Miasta sprawia wrażenie chęci uniknięcia wydania decyzji w sprawie. Takie zachowanie jest wykluczone w demokratycznym państwie prawa. Sąd uznał również, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treścią przepisu art. 156 par. 1 ust. 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być, zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże dopuszczalne jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05, LEX nr 189214). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Uwzględniając zatem przedmiot wniosku oraz czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy wynikające z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem w okresie od otrzymania wniosku skarżącego wraz z aktami sprawy w 2007 roku do daty orzekania przez Sąd w dniu 5 września 2012 r. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w oczywisty sposób uchybiając terminom wyznaczonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby w sprawie w sposób prawidłowy toczyło się postępowanie. Wskazywane przez organ okoliczności nie mogą natomiast usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł w wyroku na postawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.