II SAB/Łd 96/12

Dnia 5 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie samowoli budowlanej – budynku mieszkalnego - oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie samowoli budowlanej. Wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 35 i 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. Argumentowała, iż występowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skargami na bezczynność organu I instancji, czego konsekwencją było wydanie przez ten organ postanowień nr [...], [...], [...], [...], [...], w których to wyznaczono organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin na wydanie aktu administracyjnego do dnia 27 lutego 2012 r.. Skarżąca stwierdziła, że z treści skierowanego do niej pisma organu nie wynika, aby wykonał on nakazy zawarte w postanowieniach organu II instancji. Skarżąca dodała, że organ prócz rażącego naruszenia art. 35 i 37 § 2 K.p.a. dopuścił się również naruszenia zasady praworządności i zaufania obywatela do organów państwa. Do niniejszej skargi strona załączyła kopię pisma z dnia 7 maja 2012 r. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w którym w związku z wydanymi postanowieniami nr [...], [...], [...], [...], [...] wnosiła o zajęcie stanowiska w sprawie oraz kopię pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 6 kwietnia 2012 r., w którym to organ wyjaśnia, że sprawy dotyczące budynku gospodarczego oraz stodoły zostały umorzone, natomiast w sprawie legalności budynku garażowego toczy się postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż M. O., działając przez swojego pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie kontroli na terenie nieruchomości I. i S. K.. Organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających przytoczone informacje oraz wskazanie interesu prawnego będącego podstawą uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec wskazania przez wnioskodawczynię jedynie podstawy prawnej opłaty od pełnomocnictwa, organ pozostawił podanie bez rozpoznania. Organ wskazał ponadto, że w sprawie budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego zostały wydane decyzje umarzające postępowanie administracyjne, natomiast w sprawie legalności budynku garażowego postępowanie jest kontynuowane – w związku z oczekiwaniem na decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. O przebiegu spraw M. O. została poinformowana pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r., nie została natomiast uznana za stronę postępowań, bowiem nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której znajdują się obiekty objęte wnioskiem, a nadto nie wykazała interesu prawnego lub osobistego w sprawie. Organ podniósł, że zarzut przewlekłości można postawić tylko w przypadku skutecznego uzasadnienia niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, które umożliwiałoby jego zakończenie w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzania czynności nieistotnych dla sprawy. Natomiast podejmowanie przez organ wszelkich możliwych czynności koniecznych dla zakończenia sprawy, przy uwzględnieniu zasad rządzących tokiem postępowania oraz wątpliwości interpretacyjnych, czy zmian w zakresie takich interpretacji jest naturalnym elementem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych elementów sprawy i nie może być uznane za przesłankę przewlekłości. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 czerwca 2012 r. rozdzielono skargi M. O. z dnia 24 maja 2012 r. na bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego, bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego oraz bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budynku garażowego, celem założenia odrębnych akt dla poszczególnych skarg i wpisania pod kolejne numery do repertorium SAB. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W ramach tak zawężonego określenia bezczynności, aby skutecznie było można wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wstępne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopiero dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Otóż, przede wszystkim skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie. Zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma natomiast charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy jednak legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w M. gm. G., gdyż jest właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...], która tak jak działka nr [...] stanowi własność I. i S. K.. Wprawdzie to na skutek pisma skarżącej organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego budynku, jednak pismo to należało potraktować jedynie jako sygnalizację nieprawidłowego wykonania i użytkowania obiektu, a organ postępowanie winien wszcząć z urzędu, co w niniejszej sprawie uczynił. Zgodnie z dyspozycją wskazywanego już art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1921/06 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) określony został krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Natomiast w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Tak więc stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru realizują te zadania poprzez podejmowanie stosownych działań "z urzędu". W przypadkach zaś, gdy postępowanie administracyjne może być prowadzone wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu. W niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielką działki nr [...] tj. nieruchomości graniczącej z działką nr [...]. Inwestycja dotyczy zaś działki nr [...]. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też zarządcą nieruchomości, co do której zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie będąc właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do działki o nr [...], skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczącego legalności budynku mieszkalnego. Postępowanie to nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącej uprawnienie strony. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, jak wyjaśnił jej pełnomocnik na rozprawie w dniu 5 września 2012 r., upatruje interes prawny we wniesieniu skargi na bezczynność w tym, że państwo K. złożyli skargę dotyczącą budynku jej córki, a nadto skarga ma charakter odwetu. Oznacza to jedynie tyle, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się podjęcia konkretnych działań przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. , sygn. akt IV SAB 105/01, stwierdził, że podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie – w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII K.p.a.. Na marginesie wskazać też należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. nr [...], gm. G.. Wydał zatem decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Wprawdzie decyzja ta nie została skarżącej doręczona, ale organ nie miał takiego obowiązku, bowiem, jak wskazano wyżej, nie jest ona stroną tego postępowania. Kwestionując natomiast ustalenia organu co do braku przymiotu strony, skarżącej przysługiwało prawo zainicjowania trybu wznowienia postępowania przewidzianego w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Ponadto – nawet gdyby przyjąć, że skarżąca posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, to i tak skarga na bezczynność organu nie mogłaby zostać uwzględniona, a to wobec faktu, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] doręczona została właścicielom spornego budynku, co oznacza, że weszła ona do obrotu prawnego. W tej sytuacji art. 149 p.p.s.a. zobowiązujący organ do wydania aktu nie mógłby znaleźć zastosowania. Skarga M. O. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności budynku mieszkalnego podlega zatem oddaleniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. n.k-o.