II SA/Sz 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. A. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 265/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 481/10. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę M. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji ustalił, że pismem z dnia [...]r. Wydział Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli nieruchomości przy ul. [...](dz. nr [...]) i ustalenie czy przyziemie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest użytkowane jako wyodrębniony lokal mieszkalny i w przypadku potwierdzenia tego faktu, o wskazanie w oparciu o jaką podstawę prawną lokal jest użytkowany. Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...]. Po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...], w trakcie których ustalono, że "budynek mieszkalny dwurodzinny jak wynika z aktu notarialnego nr [...]r. posiada trzy kondygnacje i na każdej z nich znajduje się samodzielny lokal mieszkalny składający się z 4 izb z pomieszczeniem sanitarnym (do izb zaliczono także kuchnie). (...) Posadzki – podłogi w pomieszczeniach obniżone od strony wschodniej, wewnątrz występują również różnice poziomów. Poziom posadzki w przedsionku do powierzchni gruntu od strony wschodniej wynosi 35 m. Stan techniczny pomieszczeń dostateczny. Nie zauważono śladów przebudowy obiektu oraz przeróbek w celu dostosowania pomieszczeń w przyziemiu do celów mieszkalnych. Wyposażenie wskazuje, że pomieszczenia te zawsze pełniły funkcję mieszkalną. M. A. przedłożył książkę meldunkową z dnia [...]r. wykazującą wpisy meldunkowe w trzech lokalach mieszkalnych, lokal nr [...]– data pierwszego wpisu meldunkowego [...]r." Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "akt notarialny z [...]r. oraz książka meldunkowa prowadzona od [...]r. i protokolarne ustalenia dokonane w dniu [...]r. potwierdzają, że w budynku mieszkalnym przy ul. [...]są trzy kondygnacje mieszkalne (parter, piętro i poddasze), na których znajdują się trzy samodzielne lokale mieszkalne posiadające kuchnię, łazienkę i po 3 pokoje każdy, do których prowadzą oddzielne wejścia. Ustalono, że budynek nie był przebudowany a opisany układ jest niezmieniony co najmniej od 1959 r., tj. od wydania aktu nadania. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył K. T. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił w całości decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aktem nadania nr [...]r., Powiatowa Komisja Ziemska nadała na własność S. S. gospodarstwo rolne nr [...]. W akcie nadania wskazano, iż akt nadania obejmuje grunty o pow. ok. 5 ha, oraz budynki: dom mieszkalny, stajnia, obora, szopa. Dnia [...]r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało decyzję o wykonaniu ww. aktu nadania. Oznacza to, że S. S. stała się właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie z art. 242 wskazanego rozporządzenia, wysokość pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi w domach o więcej niż dwóch kondygnacjach wynosić powinna co najmniej 2,75 m. Z akt sprawy wynika, iż sporne pomieszczenia w przyziemiu nie spełniają ww. warunków, albowiem wysokość izb wynosi od 2,46 m do 2,51 m. Ponadto, stosownie do art. 245 ww. rozporządzenia urządzanie lokali, przeznaczonych na pobyt ludzi, w suterenach jest dozwolone tylko o tyle, o ile to jest przewidziane w przepisach miejscowych. Organ odwoławczy podniósł, że z przedłożonej książki meldunkowej wynika, że dopiero w dniu [...]zostały zameldowane 4 osoby. Zatem w okresie od pierwszego wpisu meldunkowego, w lokalu nr [...], tj. od dnia [...]r. przedmiotowy lokal nr [...]w przyziemiu nie był użytkowany jako mieszkalny, albowiem brak jest o tym wzmianki w książce meldunkowej. W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, który jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, nie mógł być lokalem mieszkalnym, nastąpiła faktycznie od dnia [...]r., z chwilą zameldowania w nim pierwszych lokatorów. Zgodnie z zapisem art. 71 ust. 1-3 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46), użytkownicy obiektów budowlanych obowiązani są do korzystania z tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez użytkownika, niezależnie od zgody właściciela lub zarządcy tego obiektu, wymaga zgody właściwego organu państwowego nadzoru budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć stworzenie tego rodzaju sytuacji w obiekcie budowlanym, przy której następuje przeróbka na pomieszczenie na pobyt ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu, albo naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków higieniczno-sanitarnych, albo zmiana obciążeń użytkowych bądź zmiana wyglądu obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania zatem w przedmiotowej sprawie, nastąpiła bez zgody właściwego organu państwowego. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38 poz. 196) pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi są: izby mieszkalne, pomieszczenia do pracy i wypoczynku oraz pomieszczenia służące celom zdrowotnym, socjalnym, kulturalnym, rozrywkowym, naukowym, wychowawczym, sportowym, komunikacyjnym i kultu religijnego (§ 2 ust. 5). Natomiast sutereną w rozumieniu rozporządzenia jest każde pomieszczenie użytkowe, w którym poziom podłogi ze wszystkich stron znajduje się poniżej powierzchni przyległego terenu na głębokości nie większej niż 0,90 m, przy czym pomieszczenia użytkowe, jak np. suterena, nie są przeznaczone na pobyt ludzi (§ 2 ust. 2 w związku z § 92 ust. 3), lecz stanowią osobną kategorię lokali, z odmiennymi wymogami co do warunków technicznych. Nadto w myśl § 87 ust. 1 (zd. pierwsze) ww. rozporządzenia, poziom podłogi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, nie może znajdować się poniżej powierzchni otaczającego terenu. Organ wskazał, też iż § 2 ust. 1 wyraźnie stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu została wymieniona ilość kondygnacji, należy rozumieć przez to kondygnacje nadziemne bez piwnic, suteren i poddaszy – niezależnie od sposobu ich użytkowania. Zdaniem organu okoliczność zameldowania lokatorów w lokalu nr [...], nie zastępowała wymaganej przepisami zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w przyziemiu, natomiast w świetle powyższego, lokal poniżej powierzchni przyległego terenu mógł być lokalem użytkowym, lecz nie przeznaczonym na stały pobyt ludzi. INB w trakcie przeprowadzonego postępowania wskazał, iż przedmiotowy lokal w przyziemiu składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju, a opisany układ jest niezmienny co najmniej od 1959 r., tj. od wydania aktu nadania. Natomiast z aktu notarialnego z dnia [...]r. spisanego na okoliczność przekazania gospodarstwa rolnego wynika, iż na parterze (tut. przyziemiu) znajdowały się trzy pokoje i kuchnia. Akt notarialny spisano na podstawie oświadczeń stron i niezależnie od tych oświadczeń, dokument ten nie zastępował wymaganej przepisami, zgody właściwego organu państwowego na zmianę sposobu użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Bezspornym jest, iż S. S. stała się właścicielką budynku mieszkalnego przy ul. [...]r. i od tej chwili jako właściciel zobowiązana była do przestrzegania przepisów regulujących sposób użytkowania obiektu. Następcą prawnym S. S. jest M. A. i niezależnie od czasu jaki upłynął od owej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w przyziemiu, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do przeprowadzenia procedury legalizacji w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 481/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Jeżeli warunek ten nie zachodzi, organ odwoławczy, będąc organem powołanym również do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sam jest zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istotnym jest, aby podejmując taką decyzję organ odwoławczy zbadał, czy braki w materiale dowodowym postępowania toczącego się przed organem nie są na tyle rozległe, iż przeprowadzenie ich przed organem odwoławczym prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Zdaniem Sądu za słuszne należało uznać oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji właśnie na art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji okazało się niepełne, gdyż Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny, jednakże nie porównał go ze stanem wykazanym w prowadzonych ewidencjach. W rezultacie organ I instancji przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie. Fakt, że przedmiotowy lokal od dawna użytkowany jest jako lokal mieszkalny, nie świadczy jeszcze o tym, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Tylko w sytuacji gdyby ustalony stan faktyczny zgodny był z ewidencją gruntów i budynków oraz wpisami w księdze wieczystej, organ I instancji mógłby umorzyć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż przeprowadzenie analizy porównawczej materiału dowodowego przez organ odwoławczy w sytuacji nie dokonania przez organ I instancji takiej analizy, nie miałoby charakteru uzupełnienia, lecz zastąpienia i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. M. A. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 481/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. NSA za zasadny uznał zarzut wadliwie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji (art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a.), co ściśle się wiąże z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu oddalającego skargę trudno ocenić w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie przemawia za jego słusznością uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które liczy zaledwie jedną stronę i odnosi się tylko do oceny zaskarżonej decyzji pod względem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w swoich rozważaniach nie odniósł się w ogóle do zarzutów skargi przedstawiając jej streszczenie w sześciu wierszach. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa decyzji administracyjnej powinna dotyczyć oceny zaskarżonego aktu pod względem naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie, powinien je oprzeć na materiałach znajdujących się w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nie tylko na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poglądzie przyjętym przez organ drugiej instancji. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest co prawda związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien jednak w uzasadnieniu wyroku przedstawić zarzuty i wnioski skarżącego oraz ocenić je czy zasługują na uwzględnienie, a jeżeli nie zasługują to z jakich powodów (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Poza tym art. 134 § 1 p.p.s.a. obliguje wręcz Sąd do kontroli zaskarżonego aktu w szerszym zakresie, niżby to wynikało z zarzutów i wniosków zamieszczonych w skardze. Sąd powinien dokonać kontroli w granicach danej sprawy, aby można przyjąć następnie stanowisko, że fakt oddalenia skargi oznacza, iż zaskarżony akt prawa nie narusza w żadnym zakresie. Tego wszystkiego zabrakło w zaskarżonym orzeczeniu, nie ma więc wątpliwości, że kontrola sądowa została przeprowadzona wadliwie, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, stanowi niezbędny materiał poznawczy dla Sądu, który będzie rozpoznawał skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku świadczy przede wszystkim o tym, czy kontrola sądowa zaskarżonego aktu została prawidłowo wykonana. Poza tym, czy podjęte rozstrzygnięcie jest trafne i potwierdzają to zgromadzone w sprawie materiały dowodowe oraz czy ocena prawna, w konsekwencji której wydano taki, a nie inny wyrok znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Z uzasadnienia wyroku powinien wynikać cały proces myślowy, rozważania i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziły Sąd do rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji. W omawianej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie daje możliwości jego merytorycznej oceny, gdyż jest pozbawione wszystkich powyżej wskazanych elementów, czym został niewątpliwie naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., co trafnie podniesiono w petitum skargi kasacyjnej. . Dodatkowo Sąd II instancji wskazał, że trudno zrozumieć dlaczego dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wystarczyła Sądowi ocena zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem art. 138 § 2 k.p.a. tymczasem zaskarżona decyzja powinna wzbudzać wiele wątpliwości, które szeroko omówiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym kontrolując zaskarżoną decyzję należało wyjaśnić dlaczego zdaniem organu odwoławczego decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. "wydana została z rażącym naruszeniem prawa" oraz dlaczego ten organ w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "nie dokonał wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". Powyższe stwierdzenia negatywne, wyraźnie ocenne i mające wpływ na wynik sprawy, nie znalazły merytorycznego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji ani w wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nadto wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oprócz powyższych wskazań, powinien wyjaśnić na jakiej podstawie w niniejszym postępowaniu K. T. ma przymiot strony, gdyż uzasadnieniem tego nie może być wyłącznie to, że M. A. był stroną w postępowaniu, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał w dniu 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 746/08 wyrok, za przyczyną którego zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika bowiem, jaki interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma K. T. bądź jego firma w wykazaniu tego, że M. A. dokonał samowolnej "zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając ponownie skargę w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 265/11 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 481/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U.z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu " związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – przytoczoną wyżej -wykładnią przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest zmiana sposobu użytkowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] ustalając, na podstawie przeprowadzonych dowodów – aktu notarialnego z [...]r., książki meldunkowej prowadzonej od [...]r. i protokolarnych ustaleń dokonanych w dniach [...]r. – że budynek nie był przebudowywany. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe stwierdzenie negatywne a mające wpływ na wynik sprawy, nie znalazło merytorycznego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że S. S. stała się właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Następnie przytoczył treść art. 242, 245, 333 lit. b i c i art. 357 tego rozporządzenia i stwierdził, że z książki meldunkowej, zarejestrowanej [...]r. , w przedmiotowym lokalu nr [...], dopiero [...]r. zostały zameldowane 4 osoby. Zatem w okresie od pierwszego wpisu meldunkowego, t.j. od dnia [...]r. przedmiotowy lokal nr [...]w przyziemiu nie był użytkowany jako mieszkalny, albowiem brak jest wzmianki w książce meldunkowej. "Domniemywać zatem należy, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, który jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, nie mógł być lokalem mieszkalnym, nastąpiła faktycznie od dnia [...]r. , z chwilą zameldowania w nim pierwszych lokatorów." W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że " zmiana sposobu użytkowania zatem w przedmiotowej sprawie nastąpiła bez zgody właściwego organu państwowego". Dokonanie powyższych ustaleń stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., w których zawarty jest nakaz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W szczególności organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji, a w szczególności do protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach [...]r. , jak również do wpisów w księgach wieczystych oraz wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji publicznej może dokonać ustaleń faktycznych nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań. Rozróżnia się domniemania faktyczne i prawne. Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego, a domniemania prawne wynikają z przepisu prawa. Zdaniem Sądu ustalenie faktu, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu mieszkalnego na podstawie domniemania wynikającego z tego, że z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wynika, że przedmiotowy lokal nie mógł być lokalem mieszkalnym, zostało dokonane z naruszeniem art. 77 k.p.a i 80 k.p.a. Ustalenie to nie uwzględnia bowiem faktu ( jak wskazuje skarżący w skardze), że budynek " istniał już przed wojną" na terenie "jurysdykcji III Rzeszy". Ponadto, treść przepisów prawnych nie może być poczytywana za dowód dokonania zmiany sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania wynika z faktów, które należy ustalić na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego . Uwzględniając powyższe należy uznać, że ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu zostało dokonane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do zarzutów skargi w części dotyczącej naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanymi zabudowaniu osiedli. Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego uzasadnienia decyzji w części dotyczącej stwierdzenia, że " decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa", jak również nie wskazał, jakich czynności organ I instancji " nie dokonał w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". W szczególności organ odwoławczy jednoznacznie nie wskazał, czy postępowanie ma dotyczyć ustalenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, czy procedury legalizacyjnej . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego toku postępowania. W wyroku sygn. akt II OSK 265/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie w niniejszym postępowaniu K. T. ma przymiot strony. Z uwagi na rodzaj sprawy, zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, interes prawny K. T. należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a., bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują inaczej ( w sposób szczególny) przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. , sygn. akt II OSK 842/09 ( lex nr 597904) wskazano, iż "(...) kategoria prawna interesu prawnego na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowana szeroko, a zatem nie tylko do prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". W kontekście omawianego art. 28 k.p.a. wskazać należy, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio postępowanie lub w którym maże być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W ocenie Sądu, ostatnia w wymienionych powyżej sytuacji występuje w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Skarżący jest współwłaścicielem lokalu usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania lokalu wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]K. T. . Dodatkowo należy podnieść, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...]zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania M. A. od decyzji Starosty z dnia [...]r. odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]( ....) do czasu ustalenia stanu prawnego lokalu mieszkalnego w przyziemiu budynku przy ul. [...]. Z tych względów Sąd uznał, że K. T. i jego firma ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach Sad orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a.