I OSK 3000/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 273/12 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e/ ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował R. M. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 26 listopada 2009 r. (k. 12 akt administracyjnych). W dniu 2 grudnia 2010 r. R. M. wniósł, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej, odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Służby Celnej. Odwołanie zamieszczone w piśmie z dnia 27 listopada 2010 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (v. k.13-17 akta administracyjnych). Odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. i wpłynęło do Szefa Służby Celnej w dniu 15 grudnia 2010 r. Następnie Szef Służby Celnej dwukrotnie informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z jego odwołania, wyznaczając najpierw ostateczny termin jej załatwienia na dzień 30 czerwca 2011 r., a później na dzień 30 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Szef Służby Celnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. M. odwołania od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyjaśnił również, że termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu administracji publicznej bądź nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zestawiając powyższą regulację z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, organ uznał, że skoro odwołanie, od doręczonej stronie w dniu 26 listopada 2009 r. decyzji organu I instancji, zostało nadane w Urzędzie Pocztowym Nowy Targ 5 w dniu 2 grudnia 2010 r., czyli po upływie ponad roku, to bezspornym jest, że termin 14-dniowy nie został zachowany. Nadto Szef Służby Celnej podkreślił, że funkcjonariusz celny w złożonym odwołaniu nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 58 i art. 59 k.p.a.. tj. przepisów normujących instytucję przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że brak zamieszczenia pouczenia o możliwości i trybie wniesienia odwołania w decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie nie ma wpływu na bieg 14-dniowego terminu do złożenia odwołania, a brak ten otworzył jedynie stronie drogę do przywrócenia tego terminu, przy czym tylko na jej wniosek i z dopełnieniem pozostałych warunków określonych w art. 58 k.p.a. Strona jednak z możliwości tej nie skorzystała. W tej zaś sytuacji, organ doszedł do przekonania, że wobec kategorycznie sformułowanego przez ustawodawcę w treści art. 134 k.p.a. nakazu działania ("organ odwoławczy stwierdza") należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia i przyjęcie, ze odwołanie wniósł z zachowaniem terminu. W odpowiedzi Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 273/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący odwołanie od decyzji organu I instancji – Dyrektora Izby Celnej w Krakowie – wniósł w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., a w przypadku, gdy uchybił temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Otóż, w myśl przepisu art. 134 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia tzw. postępowania wstępnego, w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tym ostatnim przypadku zakres badania organu odwoławczego urzeczywistnia w istocie realizację, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak stanowi ten przepis, decyzje, od których nie służy stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Rozpoznanie zatem przez organ II instancji odwołania wniesionego po terminie, a co za tym idzie bezskutecznie wniesionego odwołania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, czyli kwalifikowaną wadę prawną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu, jak słusznie zauważył organ, ustawodawca w sposób kategoryczny ujął obowiązki organu odwoławczego w części dotyczącej wstępnych czynności postępowania odwoławczego i w ramach imperatywnej normy zamieszczonej w przepisie art. 134 k.p.a. zobowiązał go do stwierdzenie uchybienia terminu w każdym przypadku, w którym doszło do jego uchybienia. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W rezultacie, postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia jest niezgodne z prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną Sąd uznał okoliczność wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja (akt mianowania) wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Krakowie został doręczony skarżącemu w dniu 26 listopada 2009 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął w dniu 10 grudnia 2009 r. Natomiast skarżący odwołanie wniósł dopiero w dniu 2 grudnia 2010 r. Ponadto, w treści odwołania skarżący nie zawarł jakiegokolwiek stwierdzenia, które pozwoliłoby na uznanie go za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Co więcej, odwołanie było pierwszym i ostatnim pismem złożonym do organu odwoławczego. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 58 § 1–3 k.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę tę jednak zainteresowany musi wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wspomniany siedmiodniowy termin ma przy tym charakter terminu zawitego, co oznacza, że nie może być on przywrócony. Ponadto, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu zainteresowany musi dopełnić czynności, dla której termin ten był określony. To zatem skarżący winien domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania powołując w tak sformułowanym wobec organu żądaniu okoliczność braku zamieszczenia w akcie mianowania stosownego pouczenia o przysługującym środku odwoławczym, a także sposobie i trybie jego wniesienia, a nie oczekiwać, że organ odwoławczy podejmie w tym zakresie czynności z urzędu. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, organ II instancji nie miał podstaw prawnych, aby uznać, że złożenie odwołania bez wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyniło odwołanie dotknięte brakiem formalnym, a uzupełnienie tego braku winno nastąpić w trybie określonym przepisem art. 64 § 2 k.p.a., czyli z inicjatywy organu. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc obowiązki organu w tym zakresie z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 9/08 (ONSAiWSA 2009/4/65) i to z dwóch powodów. Po pierwsze, orzekające w sprawie skarżącego organy w ogóle nie stosowały przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, prowadząc postępowanie wyłącznie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie zaś, przepisy procedury podatkowej nie zawierają tożsamych uregulowań z przepisami procedury administracyjnej, o czym świadczy choćby zestawienie treści przepisu art. 128 k.p.a. i art. 222 o.p. (wprowadzenie kwalifikowanych wymogów odwołania w procedurze podatkowej). W postępowaniu administracyjnym to brak odwołania stanowi brak formalny wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a nie odwrotnie. Tę ostatnią okoliczność potwierdza zresztą orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane już po podjętej w dniu 21 kwietnia 2009 r. uchwale. W konsekwencji, Szef Służby Celnej prawidłowo uznał, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie, a skoro skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. było obligatoryjne. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę. R. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie Szefa Służby Celnej zostało wydane z naruszeniem art. 134 w związku z art. 58, 9, 107 § 1, art. 112 k.p.a., uzasadniając jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania polegające na braku pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, brak informowania strony o okolicznościach faktycznych, które mają wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także błędnej interpretacji i zastosowaniu ww. przepisów polegającej na przyjęciu, że w przypadku braku pouczenia o środkach zaskarżenia, biegnie termin do wniesienia odwołania, a stronie przysługuje jedynie środek prawny w postaci wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, na tej podstawie, że bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienie, podczas, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków przeciwnych, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, tj. wpisu za I i II instancję, łącznie 200 zł oraz kosztów zastępstwa w kwocie 1000 zł wg przedłożonej Sądowi faktury VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawę prawną uchylenia przez sąd administracyjny decyzji jeżeli zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził kontrolę zastosowania przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ustalić złożenie w ustawowym terminie odwołania. Ten obowiązek wynika z regulacji nadania decyzji przymiotu ostateczności, który wyłącza dopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Ustalenie uchybienia ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest podstawą – zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na prawidłowość tego postanowienia nie ma wpływu naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że przyjęta regulacja art. 107 § 1 w związku z art. 111 § 1 i art. 125 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zalicza naruszenia struktury decyzji w zakresie braku pouczenia o prawie odwołania i trybie jego wniesienia do kwalifikowanych naruszeń, ale przyznaje stronie innego rodzaju ochronę. Zgodnie z art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia (...) co do prawa odwołania (...) albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach". W takim przypadku termin od wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia uzupełnienia lub sprostowania (art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie podjęcie obrony przez stronę powoduje nabycie przez decyzję przymiotu ostateczności, co daje podstawę do wydania postanowienia o uchyleniu terminu do wniesienia odwołania. W takim przypadku stronie przysługuje obrona przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu – złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który jak zasadnie wyprowadzono w zaskarżonym wyroku w pełni oparty jest na zasadzie skargowości. To strona może wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu. Nie jest tym samym zasadnym zarzutem, zarzut naruszenia art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (...) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do przypadków gdy w decyzji nie zamieszczono pouczenia o prawie odwołania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady ogólnej udzielania informacji stronie musi być tego rodzaju, że wpływa na wynik sprawy. Skarżący miał środki ochrony, a brak ich podejmowania w długim okresie czasu od dnia doręczenia decyzji nie daje podstaw do wyprowadzenia, że było to wynikiem naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.