II SA/Wa 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował R. M. z dniem [..] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 26 listopada 2009 r. (k. 12 akt administracyjnych). W dniu [...] grudnia 2010 r. R. M. wniósł, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej, odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Służby Celnej. Odwołanie zamieszczone w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (v. k.13-17 akta administracyjnych). Odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. i wpłynęło do Szefa Służby Celnej w dniu 15 grudnia 2010 r. Następnie Szef Służby Celnej dwukrotnie informował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z jego odwołania, wyznaczając najpierw ostateczny termin jej załatwienia na dzień 30 czerwca 2011 r., a później na dzień 30 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Szef Służby Celnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. M. odwołania od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyjaśnił również, że termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu administracji publicznej bądź nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zestawiając powyższą regulację z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, organ uznał, że skoro odwołanie, od doręczonej stronie w dniu 26 listopada 2009 r. decyzji organu I instancji, zostało nadane w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 2 grudnia 2010 r., czyli po upływie ponad roku, to bezspornym jest, że termin 14 – dniowy nie został zachowany. Nadto Szef Służby Celnej podkreślił, że funkcjonariusz celny w złożonym odwołaniu nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 58 i art. 59 k.p.a., tj. przepisów normujących instytucję przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że brak zamieszczenia pouczenia o możliwości i trybie wniesienia odwołania w decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nie ma wpływu na bieg 14 – dniowego terminu do złożenia odwołania, a brak ten otworzył jedynie stronie drogę do przywrócenia tego terminu, przy czym tylko na jej wniosek i z dopełnieniem pozostałych warunków określonych w art. 58 k.p.a. Strona jednak z możliwości tej nie skorzystała. W tej zaś sytuacji, organ doszedł do przekonania, że wobec kategorycznie sformułowanego przez ustawodawcę w treści art. 134 k.p.a. nakazu działania ("organ odwoławczy stwierdza") należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ww. postanowienie stało się przedmiotem skargi R. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że odwołanie wniósł z zachowaniem terminu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 i art. 58 oraz art. 63 i 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że składając odwołanie w grudniu 2010 r. działał w subiektywnym przeświadczeniu co do trybu i sposobu zaskarżenia aktu mianowania i przede wszystkim co do charakteru prawnego samego aktu mianowania jako decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kwestie te budziły wątpliwości zarówno organu II instancji, jak i funkcjonariuszy celnych i zostały usunięte dopiero przez wydane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił, że na pewno złożyłby wniosek o przywrócenie terminu, gdyby organ pouczył go o takiej możliwości. Jednak, jak podkreślił dalej, organ odwoławczy przez okres ponad roku nie poinformował go, że odwołanie zawiera w tej części braki formalne. Z powyższej okoliczności wywiódł, że niezłożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołanie stanowi jego brak formalny, do którego uzupełnienia organ powinien był go wezwać na zasadach określonych w art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska przywołał tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 9/08, wedle której: "Niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia organ podatkowy właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę – na podstawie art. 169 § 1 wspomnianej ustawy – do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Dodał przy tym, ze wobec tożsamości regulacji ordynacji podatkowej w części dotyczącej uchybień formalnych podań z regulacją k.p.a., uchwała ta zachowuje aktualność także w odniesieniu do odpowiednich przepisów k.p.a. W końcowej części uzasadnienia skargi podniósł, że składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania byłby zobowiązany do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a ocena tej okoliczności wraz z oceną czasu ustania przyczyny uchybienia terminu należy wyłącznie do organu, który może uznać wniosek o przywrócenie za spóźniony. Wtedy zaś strona nie może już ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 3 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ powtórzył twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się z kolei do postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga zastosowania trybu określonego w przywołanym powyżej przepisie. Natomiast uchwała NSA, na którą powołał się skarżący dotyczy innej sytuacji faktycznej, a mianowicie przypadku, w którym strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale nie dopełniła czynności jednoczesnej – nie złożyła odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący odwołanie od decyzji organu I instancji – Dyrektora Izby Celnej w [...] - wniósł w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., a w przypadku, gdy uchybił temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Otóż, w myśl przepisu art. 134 k.p.a., organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia tzw. postępowania wstępnego, w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W tym ostatnim przypadku zakres badania organu odwoławczego urzeczywistnia w istocie realizację, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak stanowi ten przepis, decyzje, od których nie służy stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Rozpoznanie zatem przez organ II instancji odwołania wniesionego po terminie, a co za tym idzie bezskutecznie wniesionego odwołania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, czyli kwalifikowaną wadę prawną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 506, teza 1. oraz str. 508, teza 7.). Z tego też powodu, jak słusznie zauważył organ, ustawodawca w sposób kategoryczny ujął obowiązki organu odwoławczego w części dotyczącej wstępnych czynności postępowania odwoławczego i w ramach imperatywnej normy zamieszczonej w przepisie art. 134 k.p.a. zobowiązał go do stwierdzenie uchybienia terminu w każdym przypadku, w którym doszło do jego uchybienia. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W rezultacie, postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia jest niezgodne z prawem (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 306/98, cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski (...), tamże str. 508, teza 9., por. także wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009/3/55, Lex 500040). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja (akt mianowania) wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] został doręczony skarżącemu w dniu 26 listopada 2009 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął w dniu 10 grudnia 2009 r. Natomiast skarżący odwołanie wniósł dopiero w dniu 2 grudnia 2010 r. Ponadto, w treści odwołania skarżący nie zawarł jakiegokolwiek stwierdzenia, które pozwoliłoby na uznanie go za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Co więcej, odwołanie było pierwszym i ostatnim pismem złożonym do organu odwoławczego. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 58 § 1-3 k.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę tę jednak zainteresowany musi wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wspomniany siedmiodniowy termin ma przy tym charakter terminu zawitego, co oznacza, że nie może być on przywrócony. Ponadto, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu zainteresowany musi dopełnić czynności, dla której termin ten był określony (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. , sygn. akt I OSK 885/11, LEX nr 1068543 oraz wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10, LEX nr 1121217). To zatem skarżący winien domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania powołując w tak sformułowanym wobec organu żądaniu okoliczność braku zamieszczenia w akcie mianowania stosownego pouczenia o przysługującym środku odwoławczym, a także sposobie i trybie jego wniesienia, a nie oczekiwać, że organ odwoławczy podejmie w tym zakresie czynności z urzędu. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, organ II instancji nie miał podstaw prawnych, aby uznać, że złożenie odwołania bez wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyniło odwołanie dotknięte brakiem formalnym, a uzupełnienie tego braku winno nastąpić w trybie określonym przepisem art. 64 § 2 k.p.a., czyli z inicjatywy organu. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc obowiązki organu w tym zakresie z uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 9/08 (ONSAiWSA 2009/4/65) i to z dwóch powodów. Po pierwsze, orzekające w sprawie skarżącego organy w ogóle nie stosowały przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, prowadząc postępowanie wyłącznie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie zaś, przepisy procedury podatkowej nie zawierają tożsamych uregulowań z przepisami procedury administracyjnej, o czym świadczy choćby zestawienie treści przepisu art. 128 k.p.a. i art. 222 o.p. (wprowadzenie kwalifikowanych wymogów odwołania w procedurze podatkowej). W postępowaniu administracyjnym to brak odwołania stanowi brak formalny wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a nie odwrotnie. Tę ostatnią okoliczność potwierdza zresztą orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane już po podjętej w dniu 21 kwietnia 2009 r. uchwale (v. powyżej powołane dwa wyroki NSA). W konsekwencji, Szef Służby Celnej prawidłowo uznał, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], a skoro skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. było obligatoryjne. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.