II GSK 2076/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Magdalena Bosakirska Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 386/12 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 386/12 oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ lub Agencja) z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu 10 października 2011 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako "ARiMR") wpłynął wniosek [...] o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku w dniu 3 lutego 2012 r. organ odmówił spółce przyznania wnioskowanej pomocy, podnosząc, że zachodzą przesłanki do nieprzyznania pomocy określone w § 12 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowanej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 883 ze zm.) oraz art. 5 i 58 kodeksu cywilnego. Organ stwierdził, iż wszystkie z wnioskujących podmiotów planują realizację inwestycji na sąsiadujących ze sobą działkach nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Uwzględniając dodatkowo planowany zakres inwestycji organ wskazał, że nie są to odrębne i niezależne od siebie operacje, lecz celowe zaplanowane działanie, polegające na zorganizowaniu ośrodka wypoczynkowego świadczącego kompleksowe usługi turystyczne i rekreacyjne wraz z całą infrastrukturą. Ze względu na szeroki zakres i wysokie koszty inwestycji została ona podzielona na mniejsze, celem uzyskania jak najwyższego zwrotu poniesionych nakładów inwestycyjnych. W ocenie organu udziałowcy spółek wnioskujących o przyznanie pomocy w ramach programu, chcąc uzyskać dodatkową korzyść finansową, powołali do istnienia kilkadziesiąt wnioskujących o przyznanie pomocy podmiotów, celem zrealizowania jednego kompleksowego przedsięwzięcia. Organ uznał, że powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W dniu 13 lutego 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowości w wydaniu rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. ARiMR poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 16 maja 2012 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania pomocy, wnosząc o uchylenie dokonanej odmowy. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), stanowi § 12 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez [...]., jak również innych wniosków złożonych do organu w ramach tego samego naboru przez podmioty wymienione w załączniku do pisma o odmowie przyznania pomocy, wskazała na powiązania osobowe pomiędzy spółkami. Sąd podkreślił, iż analiza struktury własnościowej wskazuje, że [...] w zdecydowanej większości spółek posiada ponad 50% udziałów, a wraz z [...] i [...] posiada 100% udziałów. Struktura spółek wskazuje więc na powiązania rodzinne pomiędzy ww. osobami. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił i podniósł, że zależności pomiędzy podmiotami dotyczą zarówno miejsca realizacji inwestycji, jak i jej zakresu, gdyż wnioski wszystkich podmiotów dotyczą inwestycji na sąsiadujących ze sobą działkach położonych w obrębie [...], gm. [...]. Organy sporządziły stosowny wykaz w formie tabeli, w którym uwidoczniono dane wnioskujących podmiotów, ich udziałowców, siedzibę, zakres działalności wg PKD oraz lokalizację planowanej inwestycji wraz z zakresem rzeczowym planowanym przez każdy z podmiotów. Sąd pierwszej instancji uznał, iż powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995). Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Sąd wskazał również, że powołanie się na przepisy art. 5 i 58 kodeksu cywilnego, jako uzasadnienie odmowy przyznania pomocy jest oczywiście błędne, bowiem w tego rodzaju sprawach, jako podlegających sferze prawa administracyjnego, przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania. II Skargę kasacyjną złożyła spółka [...], zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia organów oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2008 r. Nr 139, poz. 883 z póź. zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; b) art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich; c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; d) art. 2 zalecenia Komisji 2003/361/WE w związku z art. 3 - 6 tego aktu, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie - błąd kwalifikacji beneficjenta; oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 punkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie wobec ewidentnych wadliwości postępowania dowodowego organu mającego istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 punkt 1 lit. a/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, wobec zastosowania przez organ przepisów sanacyjnych przy braku koniecznych przesłanek do ich stosowania; c) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych aktach sprawy z pominięciem dokumentów nieprzesłanych przez organ Sądowi. W skutek niepełności akt, nastąpiła rutynowa ocena obowiązku ustalenia stanu faktycznego a błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących bezpośrednią kanwę do wydania skarżonych orzeczeń; d) art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, pełnej i wyczerpującej oceny legalności skarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo ustosunkował się do powyższych zarzutów. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia 23 września 2013 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie rzeczy do oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy były podstawy do przyjęcia przez organ administracji ustalenia, że działania spółki poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mógł dokonać takiej oceny i ocena ta nie narusza prawa. Skarżąca spółka pomija w skardze kasacyjnej istotne okoliczności sprawy, eksponując w sposób wybiórczy jedynie te okoliczności, które jej zdaniem mogą przemawiać za dokonaniem innej oceny co do tego, jaki zachodził związek między wnioskiem spółki o pomoc a pozostałymi wnioskami. Z wykazu, który stanowi materiał dowodowy w tej sprawie wynika w sposób wyraźny, iż wszystkie wnioski dotyczyły zamierzenia inwestycyjnego na sąsiadujących ze sobą działkach, polegającego na "budowie i wyposażeniu placówki, budowie i wyposażeniu placówki medycznej, budowie przystani jachtowej, zakładu gastronomicznego, basenu, budowie i wyposażeniu pralni, budowie i wyposażeniu zakładu fryzjersko-kosmetycznego, przebudowie hotelu itd." Ocena tych zamierzeń jako jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie narusza prawa. Oceny tej nie podważa w niczym to, że każde z tych zamierzeń mogłoby być realizowane i mogłoby funkcjonować odrębnie. Stąd nie może zmienić tej oceny podnoszona przez skarżąca spółkę okoliczność, że pozostałe spółki zrezygnowały z zamiaru kwestionowania odmowy przyznania im pomocy na wskazane przedsięwzięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w okolicznościach, kiedy wszystkie 26 spółek złożyło wnioski, które dotyczyły przedsięwzięcia jako całości i zostało podzielone pomiędzy spółki w toku składania wniosków o przyznanie pomocy. W skardze kasacyjnej pomija się także całkowicie kwestie dotyczące tego, kto jest udziałowcem spółek występujących o przyznanie płatności i jakie są powiązania między tymi spółkami. Skarżąca spółka nie podważa w skardze kasacyjnej ustaleń organu, których nie kwestionował Sąd pierwszej instancji, że udziały we wszystkich spółkach występujących o przyznanie pomocy ma p. [...], w dużej ilości spółek p. [...] i [...]. We wszystkich spółkach prokurentem lub prezesem jest p. [...]. Zasadnie organ a następnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że tego rodzaju powiązania osobowe wyraźnie wskazują, że zamiarem była realizacja jednego przedsięwzięcia, które zostało podzielone pomiędzy poszczególne spółki. Przyjęcie więc takiej oceny przez organ i podzielenie jej przez Sąd pierwszej instancji nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze przedstawiony we wnioskach spółek, w tym we wniosku skarżącej spółki zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz powiązania osobowe udziałowców, a także zarządzających tymi spółkami, ocena, że było to działanie skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady, nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Z przepisów rozporządzenia wynika, iż środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich finansowane z budżetu Unii Europejskiej muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Skarżąca spółka dla wykazania zasadnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady odwołała się do wyroku TS UE z dnia 12 września 2013 r. C-434/12. Odnosząc się do przesłanki odmowy przyznania pomocy w postaci "sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania pomocy" Trybunał stwierdził, że konieczne jest rozważenie zarówno elementów subiektywnych, jak i obiektywnych. Oznacza to rozważenie, czy cel pomocy może być osiągnięty oraz czy ubiegający się o pomoc zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia. Ocena w tym zakresie może opierać się nie tylko na elementach takich jak więzi prawne, ekonomiczne lub personalne pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Z uwagi na przyczynę odmowy przyznania pomocy spółce nie mają znaczenia okoliczności dotyczące dotychczasowej działalności spółki ani to, czy łącznie oceniana działalność spółek określona w skardze kasacyjnej jako "agregacja danych kapitałowych i zatrudnienia spółek powiązanych" powoduje, czy też nie powoduje przekroczenia wartości granicznych dla mikroprzedsiębiorcy. Istota zagadnienia dotyczyła bowiem tego, czy działania skarżącej spółki wraz z innymi spółkami, z uwagi na zamiar realizacji określonego przedsięwzięcia oraz powiązanie osobowe i kapitałowe tych spółek, były wystarczające do stwierdzenia, że było to sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r., który był podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, wynika, iż maksymalna kwota pomocy dla jednego beneficjenta wynosi 300.000 zł. Celem tej regulacji jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie podmiotów, które spełniają warunki wymagane prawem. Prawidłowo organ przyjął, a Sąd pierwszej instancji tego nie zakwestionował, że okoliczności tej sprawy wskazywały, iż § 12 wskazanego wyżej rozporządzenia nie pozwalał na uzyskanie środków pomocowych przez grupy przedsiębiorców powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo oraz planujących wykonać jedno kompleksowe przedsięwzięcie, a korzyści odniosłyby te same osoby działające w ramach tych podmiotów. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych nie są zasadne, albowiem były podstawy do oddalenia skargi. Nie można podzielić zarzutów, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ zgromadzony materiał dowodowy i dokonane ustalenia były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i oceny tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, a ponadto nie było podstaw do rozważania innych zarzutów niż zostały podniesione w skardze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.