III SA/Lu 364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie W. G. J. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej stwierdza, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy J. powierzył B. D. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. B. P. w P., na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na niniejsze zarządzenie złożył Wojewoda L., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda L. podniósł, że zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Zdaniem Wojewody L., Wójt Gminy J. bezpodstawnie powierzył B. D. stanowisko dyrektora na krótszy okres. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że powierzenie stanowiska na dany okres wiązało się z uporządkowaniem sytuacji prawnej i zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania szkoły do czasu wyjaśnienia prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym kwalifikacji nauczycielsko - pedagogicznych B. D. oraz złagodzeniem konfliktu, w jakim wymieniona znajdowała się z nauczycielami, jak i rodzicami dzieci uczęszczającymi do szkoły. Zdaniem Wójta, w niniejszej sprawie doszło do wielu nieprawidłowości w przeprowadzeniu procedury konkursowej, ponadto w związku z zaistnieniem poważnych wątpliwości co do posiadania przez B. D. uprawnień pedagogiczno – nauczycielskich, powierzenie wymienionej stanowiska na maksymalny okres 5 lat mogłoby spowodować istotne naruszenie prawa. W ocenie Wójta Gminy J., sytuacji nie zmienia fakt oddalenia skargi wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 408/11) w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącego unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. W związku z tym zdaniem Wójta jego działania w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres roczny należy uznać za uzasadnione. W przeciwnym razie przez okres 5 lat stanowisko dyrektorskie sprawowałaby osoba bez odpowiednich uprawnień, wybrana w drodze wadliwie przeprowadzonego konkursu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 333/12. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OSK 333/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone zarządzenie dotyczy powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły uregulowane jest w art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust.4). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5). Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (ust. 13). W świetle przytoczonych przepisów, powierzenie stanowiska w szkołach i placówkach publicznych następuje w drodze konkursu. Organ prowadzący może odstąpić od powierzenia stanowiska w drodze konkursu wyłącznie w dwóch sytuacjach: kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, bądź gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Podkreślenia wymaga, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora na podstawie ust. 5 na okres nieprzekraczający 10 miesięcy nie oznacza powierzenia stanowiska dyrektora. Osoba, której powierzono obowiązki, pełni je jedynie czasowo. Zasadą jest powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych (tj. od dnia 1 września danego roku szkolnego). Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych może nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach". Jest to zwrot niedookreślony, pozostawiający organowi prowadzącemu znaczny margines swobody przy podejmowaniu decyzji. Nie jest to jednak decyzja arbitralna, podlega ona kontroli organu nadzoru oraz sądu. W doktrynie i orzecznictwie zwrócono uwagę na konieczność starannego uzasadnienia decyzji organu prowadzącego w przypadku powierzania stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Uzasadnienie to musi być czytelne i wyczerpujące, tak aby pełniło funkcję informacyjną wobec kandydata wyłonionego w konkursie oraz umożliwiało kontrolę zasadności takiego działania przez organ nadzoru i sąd. Powinno ono opierać się na rzeczowych argumentach (M.Pilch, "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz.", Wydawnictwo ABC 2012). W wyroku z dnia 14 marca 2001 r. (II SA/Łd 1900/00) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi podkreślił, że wymóg "uzasadnionych przypadków" oznacza, że odstępstwa od ustawowej zasady stabilizacji pełnienia funkcji dyrektora szkoły muszą być uzasadnione. Aby wymóg uzasadnienia był spełniony musi ono być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat. Wyjątkowość krótszego okresu powierzenia stanowiska dyrektora wskazuje na konieczność stosowania zawężającej interpretacji art. 36 a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Zarządzenie niezawierające uzasadnienia odstępstwa od zasady ustawowej lub zawierające uzasadnienie ogólnikowe narusza prawo w stopniu istotnym. Natomiast w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. (IV SA/Wr 502/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, iż odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 36a ust. 13 powinno zostać należycie umotywowane. Istotne jest bowiem, czy adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych znał uzasadnienie i faktyczne takiej decyzji organu prowadzącego szkołę. Jednolite jest zatem stanowisko, że zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych musi zawierać uzasadnienie. Nie budzi również wątpliwości, że uzasadnienie to nie może być ogólnikowe, powinno być wyczerpujące i przekonujące. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2011 r., powierzające B. D. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r., a więc na okres krótszy niż 5 lat szkolnych nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ prowadzący szkołę nie przedstawił zatem żadnych argumentów przemawiających za uznaniem, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 36a ust. 13 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty. Nie pozwala to na ocenę, czy istniały podstawy do odstąpienia od zasady powierzania stanowiska dyrektora na okres lat 5. Należy również zauważyć, że w aktach sprawy brak takich dokumentów, które mogłyby uzasadniać stanowisko organu prowadzącego szkołę. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, dotyczące wątpliwości Wójta co do posiadania przez kandydata na dyrektora wymaganych kwalifikacji, nie zostały poparte dowodami i nie mogą stanowić uzasadnienia powierzenia stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. W konsekwencji uznać należy, że zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2011 r. wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Należy również zauważyć, że zaskarżone zarządzenie wydane w dniu [...] lipca 2011 r. powierza stanowisko dyrektora na okres od dnia 1 września 2010 r., a więc z datą wsteczną, co również nie może być uznane za zgodne z art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo podnieść należy, że na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie I OSK 333/12 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 408/12 oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w P., w mocy pozostało zarządzenie Wójta Gminy J. o uchyleniu zatwierdzenia wyników konkursu oraz o unieważnieniu tego konkursu. W istocie więc nie było podstaw prawnej do wydania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze unieważnionego konkursu. Wprawdzie w dacie wydawania zarządzenia z dnia [...] lipca 2011 r. wstrzymane było - z mocy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – wykonanie zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o unieważnieniu konkursu, jednak późniejsze uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego oznacza, że od początku nie istniała podstawa do wydawania zarządzenia z dnia [...] lipca 2011 r., konkurs został bowiem unieważniony. Również i ta okoliczność nakazuje uznanie zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2011 r. o powierzeniu stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na okres krótszy niż 5 lat szkolnych za sprzeczne z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie natomiast do ust. 2 art. 94, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie: p.p.s.a, sąd uwzględniając na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało w dniu [...] lipca 2011 r., upłynął zatem ponad rok od jego podjęcia. Nie jest w tej sytuacji możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.