II SA/Kr 966/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności skargę oddala Prezydent Miasta T. w decyzji z dnia 17 marca 2010r., nr [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] , zabudowanej budynkiem czterokondygnacyjnym i oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 5304 m2, obręb [...] - w prawo własności - na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych: Z.A. w 1/3 części; J.A. w 1/3 części; P.A. w 1/3 części. Organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od ww. decyzji złożyli J.A. , P.A. oraz Z.A. , podnosząc zastrzeżenia dotyczące interpretacji przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (...) . Wojewoda [...] w decyzji z dnia 20 sierpnia 2010r., nr [...] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 z dnia 11 czerwca 2010 r. ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o utrzymaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowi własność Skarbu Państwa, a użytkowanie wieczyste zostało nabyte pierwotnie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Zakłady Azotowe w T. , co stwierdzono decyzją Wojewody [...] z dnia 14 lutego 1992r. nr [...] . Zakłady Azotowe w T. umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2003r. Rep. [...] przeniosły na rzecz Gminy Miasta T. prawo użytkowania wieczystego działki [...] obręb [...] oraz prawo własności znajdującego się na niej, a stanowiącego odrębną nieruchomość, budynku czterokondygnacyjnego tj. budynku biurowo - hotelowego. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2008r. Rep. [...] Gmina Miasta T. sprzedała: J.A. , Z.A. oraz P.A. , każdemu po 1/3 części, prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] obr. [...] wraz z prawem własności znajdującego się na niej, a stanowiącego odrębną nieruchomość budynku użytkowego. Ustalono, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była zabudowana budynkiem czterokondygnacyjnym, podpiwniczonym. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z 2005r., w którym jest zawarty zakres przedmiotowy i podmiotowy zastosowania tej ustawy. Postanowienia art. 1 decydują o faktycznym zasięgu przekształcenia użytkowania wieczystego. Ustawa zawiera kryteria podmiotowe (odnoszące się do użytkownika wieczystego) oraz przedmiotowe (odnoszące się do przeznaczenia nieruchomości), warunkujące możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo ustawa zakreśla datę, w której prawo użytkowania musiało istnieć, aby mogło być objęte przekształceniem, oraz datę graniczną, w której najpóźniej można wystąpić z wnioskiem o przekształcenie. Możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005r. Zastrzeżenie to dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości podlegających przekształceniu i wszystkich kategorii podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Jedyny wyjątek zawiera ustęp 4 art. 1, który stanowi, że przepis ust. 2 pkt 1, czyli możliwość przekształcenia dla właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. Jednak samo prawo użytkowania wieczystego musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal w budynku musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Jeżeli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu 13 października 2005r., to roszczenie o przekształcenie nie będzie przysługiwało. Przepis ustępu 4 nie tworzy samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia, musi być odczytywany w powiązaniu z treścią ustępu 1, który wymaga, aby prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że przekształceniu podlega tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na pewnych kategoriach nieruchomości, wskazanych w art. 1 ust. 1 komentowanej ustawy. Ustawa daje możliwość przekształcenia we własność użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Ustęp 2 pkt 1 rozszerza zakres przedmiotowy ustawy do nieruchomości zabudowanych budynkami, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, z którymi związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującej prawo użytkowania wieczystego. Następnie organ odwoławczy odniósł się do sytuacji następców prawnych podmiotów, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Uprawnienie do przekształcenia nie przysługuje osobom prawnym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ustępie 1. Możliwości przekształcenia nie mają też osoby fizyczne, które są następcami prawnymi osób prawnych, spełniających w dniu wejścia w życie ustawy warunki opisane w ustępie 1. Natomiast w zakresie opisanym w ustępie 2 dopuszczalne jest następstwo prawne osoby fizycznej po osobie fizycznej, osoby prawnej po osobie prawnej oraz osoby fizycznej po osobie prawnej i osoby prawnej po osobie fizycznej, (por. R. Skwarło, Komentarz, Lex 2007) W przedmiotowej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. w dniu 13 października 2005 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] przysługiwało Gminie Miasta T. Budynek biurowo - hotelowy stanowiący odrębną własność, położony na działce nr [...] obr. [...] stanowił własność Gminy Miasta T. (w księdze wieczystej nr [...] ujawniono przeznaczenie budynku jako blok mieszkalny). Jako prawidłowe uznano stwierdzenie Prezydenta Miasta T. , iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania za skuteczne roszczenia zgłoszonego przez wnioskodawców: Z.A. , J.A. oraz P.A. , gdyż jako osoby fizyczne są oni następcami prawnymi Gminy Miasta T. , osoby prawnej, która była użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy tj. 13 października 2005r. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że nawet przy uznaniu, iż wnioskodawcy w momencie zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości gruntowej oraz budynku czterokondygnacyjnego stanowiącego odrębną nieruchomość, byli następcami prawnymi Gminy Miasta T. (następstwo szczególne, jako tzw. sukcesja singularna (nabycie praw pod tytułem szczególnym, np. w drodze umowy), to nie można zastosować regulacji z art. 1 pkt 3 w związku art. 1 pkt 2 ust. 1 z uwagi na fakt, że powołana regulacji dotyczy jedynie właścicieli wyodrębnionych lokali, co w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. W konsekwencji powyższych rozważań przyjęto, że z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy wynika, iż posiadanie budynku mieszkalnego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, w którym nie wyodrębniono jeszcze samodzielnych lokali, nie może prowadzić do możliwości wystąpienia o przekształcenie tego prawa w prawo własności nieruchomości. W piśmie z dnia 13 września 2010r. Z.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia 20 sierpnia 2010r., nr [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1., art. 1 ust 3 oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), polegającym na błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyjęcie, że użytkownicy wieczyści w osobach skarżącego i uczestników niniejszego postępowania nie spełniają warunków do przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2. Możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została przyznana przez ustawodawcę nie tylko podmiotom, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy, lecz również ich następcom prawnym. Co do następców prawnych osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne będące ich następcami prawnymi są legitymowane do złożenia wniosku o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego. W skardze wskazano, że ustawa odwołuje się do następstwa prawnego, nie określając jednak, o jaki rodzaj następstwa prawnego chodzi. Następstwo prawne może być przecież sukcesją pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) albo sukcesją pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna). W ocenie skarżącego, należy przyjąć, że w art. 1 ust. 4 ustawy chodzi o każdy rodzaj następstwa prawnego - nie ma bowiem żadnych podstaw do innej wykładni tego pojęcia. Następca prawny użytkownika wieczystego Gminy Miasta T. , który kupił od niego to prawo może wystąpić z zadaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie ma bowiem żadnym podstaw by w przedmiotowej sprawie ograniczyć ustępstwo prawne do sukcesji uniwersalnej. W dalszej części skargi wywodzi, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa i właścicielem znajdującego się na nim, a stanowiącym odrębną nieruchomość budynku użytkowego była Gmina Miasta T. , a więc osoba prawna. Nie ma również wątpliwości, że ta osoba prawna sprzedała własność oraz użytkowanie wieczyste na rzecz uczestników niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego zaistniała również przesłanka, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 ustawy w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego - w tym przypadku w związku z art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Skarżący i uczestnicy niniejszego postępowania są współwłaścicielami lokali, które do swego prawa mają przynależny udział w we wspólnej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Nieruchomość użytkowników wieczystych zaklasyfikowana jest jako tereny mieszkalne, a budynek mieszkalny stanowiący własność uczestników postępowania jest samodzielnym obiektem mieszkalnym z przynależnymi do niego częściami (piwnicami, garażami). Udział uczestników postępowania we własności tego budynku to 1/3, podobnie jak w użytkowaniu wieczystym gruntu. Dlatego też użytkownicy wieczyści Z.A. , J.A. i P.A. spełniają warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie i na zasadach ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że Z.A. , J.A. oraz P.A. w dniu 15 lutego 2010r. zwrócili się do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] , zabudowanej budynkiem czterokondygnacyjnym i oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 5304 m2, obręb [...] . Bezsporne jest również, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] 2008r. (Rep......) ww. osoby fizyczne nabyły prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od Gminy Miasta T. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ze względu na powyższy stan faktyczny przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl art. 1 ust. 1a cyt. ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990r.; 2) na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Również ta podstawa prawna przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w art.1 ust.1, w prawo własności, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Pod pojęciem następstwa prawnego, o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1687/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby jednak osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (tak jak skarżący i uczestnicy w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ww. ustawy. Dopiero wtedy, bowiem można uznać, że jest ona następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tejże ustawy i przysługuje jej prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o powyższe uregulowania prawne, Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed nabyciem go przez skarżącego oraz uczestników przysługiwało Gminie Miasta T. , która jako osoba prawna nie spełnia zarówno kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 jak i w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Osoby prawne uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostały wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy (przypadek dotyczący spółdzielni mieszkaniowych określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania), w którym mowa jest o osobach prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Przepis ten odnosi się do nieruchomości gruntowej znajdującej się we współużytkowaniu wieczystym większej liczby podmiotów, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w nieruchomości budynkowej wybudowanej na takim gruncie. W odniesieniu do osób prawnych możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma, zatem charakter ograniczony, gdyż nie dotyczy nieruchomości gruntowych i nieruchomości budynkowych, a jedynie udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością lokali (por. B.Jelonek-Jarco, A.Józefiak, Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, System Informacji Prawnej Lex). Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynikało, że Gmina Miasta T. była wyłącznym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz właścicielem nieruchomości budynkowej usytuowanej na tymże gruncie. Nie służyło jej prawo własności wyodrębnionego lokalu położonego w tym budynku, z którym to prawem związany byłby udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Nie można było, w związku z tym, uznać skarżącego oraz uczestników postępowania sądowego za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym w dacie orzekania przez organy administracyjne brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie sądu, organ II instancji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego – zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.