I OSK 60/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1004/12 w sprawie ze skargi H. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Starosta [...] orzekł: 1) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku H. K. oraz A. K., w sprawie o ustalenie na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), z uwzględnieniem utraty wartości nieruchomości położonej w Z., ulica [...], działka ewid. nr [...] i nr [...]; 2) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku H. K. oraz A. K., w sprawie wykonania pkt [...] decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], poprzez wybudowanie i utrzymanie drogi do nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i H. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. i orzekł: 1) o odmowie ustalenia, z wniosku H. K. i A. K., odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n., z tytułu utraty wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]; 2) o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, z wniosku H. K. i A. K., dotyczącego wykonania pkt [...] decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], poprzez wybudowanie i utrzymanie drogi do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, stosownie do wniosku złożonego przez A. K. i H. K., były dwie odrębne kwestie (choć w opinii odwołujących będące skutkiem jednej decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r.), tj.: ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. oraz wykonanie pkt [...] decyzji z 1977 r. dotyczącego, zdaniem odwołujących, zobowiązania wnioskodawcy wywłaszczenia do wybudowania i utrzymania drogi do działek nr [...] i nr [...]. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji należało, w ocenie Wojewody, uznać za wadliwe. Organ odwoławczy wskazał na brak jednoznacznego i czytelnego określenia przyczyn umorzenia postępowania przewidzianego w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n., gdyż wnioskodawcy wyraźnie wskazali, że nie domagają się odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jako że takowe zostało ustalone i wypłacone. Zdaniem Wojewody, Starosta [...] zamiast umarzać postępowanie i wskazując przy tym na brak uprawnień do jego prowadzenia winien był rozpatrzyć wniosek i ustosunkować się do niego w sposób merytoryczny. W ocenie Wojewody zgłoszone w tym przedmiocie przez odwołujących zarzuty przynajmniej w części uznać należało za zasadne. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia omawianego wniosku. Pomijając będącą przedmiotem sporów w orzecznictwie kwestię, kiedy w praktyce (tzn. na skutek jakich zdarzeń będących skutkiem wywłaszczenia) istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 1 i 4 związku z art. 120 u.g.n., na szczególne podkreślenie zasługuje, zdaniem Wojewody, jednolity sposób rozumienia w doktrynie prawniczej występującego w art. 120 u.g.n. pojęcia "nieruchomość sąsiednia", zgodnie z którym "ustawową cechę sąsiedniości nieruchomości należy postrzegać przez pryzmat prawnego wyodrębnienia nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia, a nie w wyniku wywłaszczenia. Nie jest więc sąsiednią nieruchomością w rozumieniu omawianego art. 120 taka część powierzchni ziemskiej stanowiąca nieruchomość, z której wyodrębniono część przeznaczoną do wywłaszczenia, ponieważ w takim przypadku roszczenia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego całej nieruchomości rozliczane są na podstawie art. 113 ust. 3 i art. 134 GospNierU. Ponadto do chwili skutecznego wywłaszczenia dotychczasowa część nieruchomości nieobjęta wywłaszczeniem nie stanowi nieruchomości sąsiedniej wobec części objętej wywłaszczeniem" (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 759). Przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć taką, która była nieruchomością przed dokonaniem wywłaszczenia. W opinii Wojewody nie są zatem nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu art. 120 u.g.n. nieruchomości powstałe w wyniku wywłaszczenia – takie, które wcześniej stanowiły część nieruchomości, z której wydzielono część wywłaszczoną "bo w odniesieniu do nich roszczenia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego całej nieruchomości regulowane są na podstawie art. 113 ust. 3 i art. 134 u.g.n." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Mając na uwadze powyższe Wojewoda zauważył, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji (w szczególności oferty w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] marca 1977 r. skierowanej przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Z. do właścicieli później wywłaszczonych części w/w parcel) objęte wnioskiem parcele [...], przed wywłaszczeniem parcel [...] nie stanowiły odrębnych od nich nieruchomości, lecz zostały dopiero wydzielone z całych parcel [...], właśnie w związku z wywłaszczeniem. W ocenie organu odwoławczego nie można wobec tego uznać, iż objęte wnioskiem A. K. i H. K. parcele [...] stanowiły w chwili wywłaszczenia parcel [...] ich nieruchomości sąsiednie w rozumieniu omawianych przepisów, a zatem wniosek złożony w tym zakresie należało rozpatrzyć negatywnie, bez konieczności dokonywania dalszych ustaleń na okoliczność potwierdzenia ewentualnego wystąpienia przesłanek warunkujących zasadność ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji brak było również w opinii organu II instancji przesłanek do pozyskiwania dowodu ze wskazanych przez wnioskodawców dokumentów projektowych i budowlanych dotyczących budowy Osiedla [...]. Następnie Wojewoda [...] odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącego żądania polegającego na wykonaniu decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w części zobowiązującej wnioskodawcę wywłaszczenia do wybudowania i utrzymania drogi do działek nr [...] i nr [...], stwierdził, że co do zasady należało uznać je za prawidłowe. Organ II instancji zaznaczył jednak, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. nie zawierała w swojej treści rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania wnioskodawcy wywłaszczenia do podjęcia określonych działań dotyczących wybudowania i utrzymania jakiegokolwiek urządzenia (w tym wypadku drogi prowadzącej do nieobjętej wywłaszczeniem części nieruchomości) stosownie do treści art. 28 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Wojewody o powyższym świadczyły: fakt "wykreskowania" punktu [...] w treści decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. (co oznaczało, że omawiany tryb nie został w tym rozstrzygnięciu przewidziany, zaś ujęcie w decyzji tego punktu wynikało z faktu, że ówczesne decyzje wywłaszczeniowe niekiedy powstawały na gotowych już formularzach, na które dopiero nanoszono za pomocą maszynopisu dane mające znaleźć się w konkretnym fragmencie rozstrzygnięcia), ogólna i tożsama ze wskazanym przepisem art. 28 treść punktu [...], w którym mowa jest o wybudowaniu i utrzymaniu "mostu, drogi, grobli, rowu odpływowego i innych urządzeń", a nie konkretnie wskazanego urządzenia – w tym wypadku drogi, a także brak powołania w podstawie prawnej w/w decyzji wspomnianego art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W związku z tym brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania punktu [...] decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. który, zdaniem Wojewody, w decyzji tej w ogóle nie został zawarty. W opinii organu odwoławczego tym samym organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Ponieważ jednak organ I instancji błędnie określił (jako pkt [...], zamiast pkt [...]) część decyzji stanowiącej przedmiot wniosku, również w tym zakresie konieczne było uchylenie prawidłowego co do zasady pkt 2 zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie ze stanem faktycznym. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. H. K. oraz A. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego – art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego skarżącym z tytułu braku realizacji przez organy administracji państwowej obowiązku wynikającego z treści art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), następnie z treści art. 58 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz z treści art. 120 u.g.n.; II. przepisów postępowania, 1. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, 2. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i zasadności przesłanek, które stanowią podstawę wydania zaskarżonej decyzji, 3. art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie a także błędne ustalenie stanu faktycznego, co przyczyniło się do wydania błędnej decyzji administracyjnej oraz do nie wyjaśnienia sprawy, 4. art. 75 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżących. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że Wojewoda błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do punktu pierwszego zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że niezrozumiałe jest dla nich stanowisko Wojewody, że odmawiając ustalenia odszkodowania wskazał, iż wobec skarżących nie mają zastosowania przepisy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w z w. z art. 120 u.g.n., albowiem wobec działek podlegających wywłaszczeniu nie zachodziła przesłanka tzw. "nieruchomości sąsiednich". W ocenie skarżących z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż decyzja wywłaszczeniowa nie dokonała podziału nieruchomości. Z działki nr [...] decyzja wywłaszczeniowa nie wydzieliła działek nr [...] i nr [...], a z działki [...] nie wydzieliła działek o nr [...] i [...]. W ocenie skarżących taki podział został dokonany przed wywłaszczeniem, co oznaczało, że każda z tych działek stanowiła "nieruchomość sąsiednią" w chwili wywłaszczenia. Przedmiotem wywłaszczenia były działki [...] oraz [...]. W opinii skarżących nie miało żadnego znaczenia prawnego, iż przedmiotowe działki przed wywłaszczeniem zostały podzielone na mniejsze działki, skoro do dnia podziału stanowiły one "nieruchomości sąsiednie". Dalej skarżący wskazali na błędne stanowisko Wojewody odnośnie odmowy ustalenia odszkodowania, gdyż organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił całości materiału dowodowego (poprzez nierozpatrzenie zawartego w odwołaniu od decyzji Starosty [...] dowodu z dokumentów projektowych i budowlanych dotyczących budowy Osiedla [...]) naruszając tym samym zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Skarżący podnieśli także, że organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy faktycznej i zasadności przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji (art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.), a także, że błędnie ustalił stan faktyczny (art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a.). W konkluzji skarżący podnieśli, że w ich ocenie decyzja wywłaszczeniowa była nieważna. Konsekwencją nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest natomiast prawne podważenie legalności budowy Osiedla [...], a także legalności wszelkich decyzji w zakresie zmian geodezyjnych poczynionych w latach 90-tych XX wieku oraz w 2005 r. przez organy administracji samorządowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 września 2012 r., II SA/Kr 1004/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Przedmiotem sporu jest możliwość orzeczenia o wykonaniu punktu [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1977 r. (dotyczącego wybudowania i utrzymania drogi do działek nr [...] i [...]) oraz ustalenie i przyznanie odszkodowania na mocy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. – za okres od 1977 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. (data wniosku) z powodu powstałych niedogodności dla właścicieli działek nr [...] i [...], spowodowanych brakiem dostępu do drogi publicznej. Za słuszne Sąd I instancji uznał stanowisko organu odwoławczego, orzekającego o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania przed organem I instancji z wniosku H. K. i A. K. dotyczącego wykonania pkt [...] decyzji wywłaszczeniowej, poprzez wybudowanie i utrzymanie drogi do nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania wnioskodawcy wywłaszczenia do wybudowania jakiegokolwiek urządzenia (w tym drogi), stosownie do treści wówczas obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (brak powołania art. 28 tej ustawy). Ujęcie w decyzji wywłaszczeniowej pkt [...] – jak słusznie skonkludował Wojewoda [...] – wynikało z faktu, że rozstrzygnięcie to powstało, zgodnie z obowiązującą wówczas praktyką, na gotowym formularz zawierającym "szablonowe uregulowania" wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto punkt ten został "wykreskowany", co również potwierdza tezę, że zobowiązanie takie nie zostało w decyzji wywłaszczeniowej zawarte. Przyjmując argumentację skarżących, że ten zapis decyzji obowiązuje in extenso, oznaczałoby to, że organ zobowiązany był do wybudowania i utrzymania tym miejscu: mostu, drogi, grobli, rowu odpływowego i innych urządzeń, co jest na tle przedmiotowego stanu faktycznego wnioskowaniem absurdalnym. Przede wszystkim jednak żądanie wyegzekwowania obowiązku wybudowania drogi należy do fazy wykonania decyzji wywłaszczeniowej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania rozpoznawczego. Nie jest to zatem sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, stąd postępowanie administracyjne prowadzone w tego rodzaju sprawie podlegać powinno umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest również podstaw prawnych do wypłaty skarżącym odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Ponieważ art. 128 ust. 4 u.g.n. wiąże prawo do żądania odszkodowania za szkody z zaistnieniem zdarzeń, "o których mowa w art. 120", przeto należało dokonać oceny, czy w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni tych przepisów. W art. 120 u.g.n. ustawodawca przewidział możliwość zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu rozstrzygnięć takich jak ustanowienie niezbędnych służebności oraz ustalenie obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających takim zdarzeniom lub okolicznościom jak: zaistnienie potrzeby zapobieżeniu niebezpieczeństwa, wystąpienia szkody lub niedogodności, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Przepis ten stanowi w istocie uzupełnienie art. 119 u.g.n. co do treści decyzji wywłaszczeniowej o jej dodatkowe elementy, dotyczące np. obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń lub ustanowienia służebności. Przepis art. 120 normuje ochronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich i to w określonym w tym przepisie zakresie. Inne podmioty oraz w odmiennym zakresie, mogą dochodzić swoich ewentualnych roszczeń na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia organu II instancji, że wskazane we wniosku skarżących parcele [...] przed wywłaszczeniem parcel [...] nie stanowiły odrębnych od nich nieruchomości, lecz zostały wydzielone w związku z wywłaszczeniem. Zatem objęte wnioskiem parcele [...] nie stanowiły na dzień wywłaszczenia parcel [...], ich nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 120 u.g.n. Na gruncie powołanego przepisu przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć nieruchomość taką, która była nieruchomością przed dokonaniem wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjęto, że art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania. Załączony do skargi wyrys mapy ewidencyjnej z dnia [...] nie potwierdza odmiennego stanowiska skarżących w tej kwestii. Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju zarzut może zostać podniesiony wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony przez organ administracji, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący kwestionując prawidłowość zastosowania art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. dodatkowo kwestionują prawidłowość poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych twierdząc, że istnieją istotne wątpliwości, co do stanu faktycznego. Wobec tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustalony został prawidłowo i przesłanki do jego kwestionowania nie występują. Mając to na uwadze Sąd Wojewódzki w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., II SA/Kr 1004/12, wnieśli H. K. i A. K., zastąpieni przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego a) art. 120 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez sąd orzekający, że nie zachodzi przesłanka "nieruchomości sąsiednich", b) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania należnego skarżącym z tytułu braku realizacji przez organy administracji państwowej obowiązku wynikającego z treści art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), następnie z treści art. 58 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz z treści art. 120 u.g.n., c) art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie możliwości pełnego korzystania z prawa własności nieruchomości przez skarżącą, tym samym naruszenie zasady ochrony własności, d) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1950 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, poz. 175) poprzez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania mienia; 2. przepisów postępowania, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżących w zakresie nieuwzględnienia przez Wojewodę [...] całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów o nie uwzględnieniu wniosków dowodowych złożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania sądowego całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności akt sprawy w zakresie wywłaszczenia skarżących prowadzonych pod sygnaturą nr [...]. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania, ewentualnie "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi (...) i orzeczenie o zobowiązaniu Starosty [...] do wykonania pkt [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].08.1977 r. znak: [...] poprzez wybudowanie i utrzymanie drogi do nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżących (...)" oraz "ustalenie odszkodowania (...)", a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odnoszące się do zwrotu "nieruchomości sąsiednie" zawartego w art.120 u.g.n. jest lakoniczne. Sąd nie dokonał żadnej wykładni tego przepisu, ograniczając się jedynie do powtórzenia stanowiska organu II instancji, a jest to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia błędna. Skarżący kasacyjnie wskazują, iż decyzja wywłaszczeniowa nie dokonała podziału nieruchomości. Z działki nr [...] nie wydzieliła działek o nr [...] i nr [...], a z działki nr [...] nie wydzieliła działek o nr [...] i [...]. Taki podział został dokonany przed wywłaszczeniem, co oznacza, że każda z tych działek stanowiła "nieruchomość sąsiednią" w chwili wywłaszczenia, albowiem działka nr [...] (działka wywłaszczona) była działką sąsiednią w stosunku do działki nr [...], chociażby z tego względu, że przylega ona bezpośrednio do działki nr [...], a działka nr [...] (działka wywłaszczona) była działka bezpośrednio przylegającą do działki nr [...]. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał zarzutu skarżących dotyczącego nie rozpoznania wniosku dowodowego z dokumentów projektowych i budowlanych, dotyczących Osiedla [...], na okoliczność ustalenia formalnego i faktycznego prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości. Zdaniem skarżących wnioskowany dowód mógł przyczynić się w sposób istotny do wyjaśnienia sprawy w sposób całkowity i kompleksowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle materiału dowodowego stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 u.g.n., celem ustalenia odszkodowania należnego skarżącym z tytułu braku realizacji przez organy administracji państwowej obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podobnie ukształtowanego w kolejnych ustawach dotyczących gospodarki nieruchomościami, wymienionych w pierwszej podstawie kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że punkt [...] decyzji wywłaszczeniowej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ został "wykreskowany", a zapisy w decyzji wywłaszczeniowej miały charakter gotowego formularza, również w zakresie treści punktu [...]. Powstaje zatem pytanie, czy do "szablonych uregulowań", jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, należał przepis art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie wprowadzenie punktu [...] nie było przypadkowe, nie stanowiło "szablonowego uregulowania". Wręcz przeciwnie, u skarżących dysponujących "nieruchomością sąsiednią" w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych, powstała niedogodność w postaci utraty dostępu do drogi publicznej. W celu ustalenia tej okoliczności skarżący wnosili o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej i budowlanej dotyczącej budowy Osiedla [...]. Niestety ani organ administracyjny ani Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedmiotowego wniosku się nie ustosunkowali. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie nastąpiło "wykreskowanie" punktu [...] w decyzji wywłaszczeniowej. Koncepcja zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnośnie pól "wykreskowanych" jest chybiona. Jej przyjęcie oznaczałoby, że art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. również nie obowiązuje, a zatem decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna, gdyż każdy organ dokonujący wywłaszczenia musiał wystąpić do właściciela nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Skoro, przyjmując hipotetycznie za prawdziwe twierdzenia WSA w Krakowie, że ukośne kreski oznaczają, iż treść decyzji nie obowiązuje w danym zakresie, to oznacza, iż nie przeprowadzono żadnych negocjacji z rodziną K. w zakresie odstąpienia nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa jest zatem nieważna. Konsekwencją nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest prawne podważenie legalności budowy Osiedla [...], a także legalności wszelkich decyzji w zakresie zmian geodezyjnych poczynionych w latach 90-tych XX wieku oraz w 2005 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej odnosi do art. 134 § 1 p.p.s.a. twierdząc, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów skarżących w zakresie nieuwzględnienia przez Wojewodę [...] całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów o nieuwzględnieniu wniosków dowodowych złożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. W zarzucie tym nie wskazano, o jakie wnioski dowodowe chodzi. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodziło o przeprowadzenie dowodu z dokumentów projektowych i budowlanych, dotyczących Osiedla [...], na okoliczność "ustalenia formalnego i faktycznego prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości." Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." Jest on tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro, jak sami skarżący kasacyjnie twierdzą, zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Wojewodę [...] całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzuty o nieuwzględnieniu wniosków dowodowych były podnoszone w skardze, a jedynie Sąd Wojewódzki się do nich nie odniósł, to takiego ewentualnego uchybienia nie można kwestionować za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O obowiązkach Sądu I instancji w tym zakresie stanowi np. art. 141 § 4 p.p.s.a. Na marginesie zauważyć należy, że w końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego znajduje się stwierdzenie, że "stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustalony został prawidłowo i przesłanki do jego kwestionowania nie występują". Sąd zajął więc stanowisko, co do zarzutów skargi. Kwestią sporną może być więc tylko to, czy taka konstatacja wyczerpuje obowiązek sądu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. art. 141 § 4 p.p.s.a.), ale nie może być to zarzut stawiany w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto, jak w przypadku każdego zarzutu "procesowego", powinien zostać wykazany wpływ naruszenia określonego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu postępowania na wynik sprawy. Jaki wpływ na przyznanie odszkodowania lub wykonanie pkt [...] decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. miałoby "ustalenie formalnego i faktycznego prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości", do czego miał zmierzać złożony przez stronę wniosek dowodowy, nie wykazano. Można się jedynie domyślać, że skarżący kasacyjnie chcieli w ten sposób wykazać konieczność ustanowienia służebności drogowej w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., w wyniku którego nieruchomość władnąca (działki nr [...] i [...]) powinna uzyskać, zdaniem skarżących kasacyjnie, dostęp do drogi publicznej. Zauważyć w związku z tym należy, że tego typu zarzut mógłby być ewentualnie postawiony w postępowaniu odwoławczym od decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszym postępowaniu ani organy, ani Sąd Wojewódzki, nie zajmowali się jednak zgodnością z prawem decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. Przedmiot niniejszego postępowania był bowiem zupełnie inny, a Sąd I instancji prawidłowo go zdefiniował na początku swoich rozważań. Ta ostatnia uwaga odnosi się również do drugiego zarzutu, podobnie zresztą ujętego, a odniesionego tym razem do art. 133 § 1 p.p.s.a., z tą różnicą, że chodziło o nieuwzględnienie akt sprawy dotyczących wywłaszczenia. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. W orzecznictwie pojawia się teza, że jeżeli sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w sprawie lecz wezwać właściwy organ do uzupełnienia akt (zob. np. wyrok NSA z dnia 19.03.2013 r., II OSK 2231/11, LEX nr 1340231). Zdaniem obecnego składu dotyczy to tylko sytuacji, w której sąd nie dysponuje kompletem dokumentów w sprawie, w oparciu o które orzekał organ administracji. Jeśli zaś chodzi o brak udokumentowania w aktach sprawy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które organ w ogóle pominął, jest to podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale w oparciu o inną przesłankę, niż wynikająca z art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (o czym będzie szerzej mowa przy omawianiu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bo one wyznaczają zakres koniecznych ustaleń dowodowych) istotne jest to, jaka ostatecznie była treść decyzji wywłaszczeniowej (a ta jest w aktach sprawy), a nie jaka być powinna, z uwagi na stan faktyczny wynikający z akt wywłaszczeniowych. Wobec tego, że w niniejszej sprawie innego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie postawiono, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było też konieczności sięgania do innych dokumentów (w tym z akt wywłaszczeniowych, czy inwestycyjnych) poza samą treścią decyzji o wywłaszczeniu (w tej mierze, jak wyżej wspomniano, aktualne są także wywody zawarte w ostatnim akapicie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące przepisów postępowania okazały się nieskuteczne. Przechodząc w tej sytuacji do oceny zarzutu naruszenia art. 120 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły nieruchomości sąsiednich w stosunku do działek wywłaszczonych, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za usprawiedliwiony. Nie jest to jednak wystarczające do przyznania odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 120 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie." Sąd I instancji przyjął, że "na gruncie powołanego przepisu przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć taką nieruchomość, która była nieruchomością przed dokonaniem wywłaszczenia", nie wyjaśniając w zasadzie, dlaczego tak uważa. Stwierdził jedynie, że podziela w tej kwestii stanowisko organu II instancji. Wojewoda [...], odwołując się do doktryny, uznał, że nie jest nieruchomością sąsiednią, w rozumieniu art. 120 u.g.n., taka część powierzchni ziemskiej stanowiąca nieruchomość, z której wyodrębniono część przeznaczoną do wywłaszczenia, ponieważ w takim przypadku roszczenia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego całej nieruchomości rozliczane są na podstawie art. 113 ust. 3 i art. 134 u.g.n. Ponadto do chwili skutecznego wywłaszczenia dotychczasowa część nieruchomości nieobjęta wywłaszczeniem nie stanowi nieruchomości sąsiedniej wobec części objętej wywłaszczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela tego stanowiska. Jak się wydaje, bazuje ono na prawnym, a nie jedynie geodezyjnym podziale nieruchomości, jeśli podział geodezyjny był dokonany przed wywłaszczeniem. Co do zasady jest to założenie słuszne. Istotnie bowiem, sam podział geodezyjny nie tworzy nowej nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty) (...)". Przed wywłaszczeniem działki nr [...] i [...] nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności w stosunku do działek następnie wywłaszczonych (nr [...] i [...]). Odrębną nieruchomością stały się dopiero po wywłaszczeniu. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w art. 120 u.g.n. może chodzić także o takie nieruchomości, które staną się sąsiednimi dopiero wskutek wywłaszczenia, skoro "potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich" – a więc zdarzenia, którym przepis ten ma przeciwdziałać – mogą powstać również dopiero "wskutek wywłaszczenia". Taka wykładnia wydaje się być racjonalną i pozostającą w zgodzie z Konstytucją. Nie można bowiem przyjąć, że jedyną alternatywą dla właściciela nieruchomości, której część została wywłaszczona, będzie żądanie wykupienia pozostałej po wywłaszczeniu części, jak przyjął to za aprobatą Sądu Wojewódzkiego organ II instancji, przywołując art. 113 ust. 3 u.g.n. Nie zawsze bowiem zachodzi potrzeba wyzbycia się pozostałej części nieruchomości, na skutek uprzedniego częściowego wywłaszczenia, a czasami jest to w ogóle niemożliwe, jeśli z pozostałej części da się prawidłowo korzystać w dotychczasowym celu. Zwłaszcza, jeśli do tego prawidłowego korzystania wystarczą środki, o jakich mowa w art. 120 u.g.n. (dla przykładu zapewnienie służebności, czy budowa i utrzymanie odpowiednich urządzeń). Wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji mogłaby prowadzić do tego, że właściciel nieruchomości częściowo wywłaszczonej byłby gorzej chroniony przed skutkami wywłaszczenia od właściciela nieruchomości sąsiedniej, która miała już taki charakter przed wywłaszczeniem, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłoby do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, stanowiącego o równej ochronie praw majątkowych. Przywołany również w tym kontekście art. 134 u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości nie zapewnia bowiem pokrycia strat wynikłych ze zmniejszenia się użyteczności pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości. Natomiast wszystko to nie oznacza jeszcze, że skarżącym kasacyjnie należy się obecnie odszkodowanie w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 120 u.g.n. Przepis art. 128 ust. 4 stanowi, że "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." Po pierwsze, jest to odszkodowanie wypłacane, co do zasady, równocześnie z wywłaszczeniem, a jedynie wyjątkowo jako odszkodowanie uzupełniające, jeśli szkoda wystąpi później. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, wyjaśnił, że "przez , o których mowa stosownie do treści art. 128 ust. 4 w przepisie art. 120, należy rozumieć sytuacje, gdy " (LEX nr 555789). Podstawowym warunkiem przyznania odszkodowania w tym trybie jest więc potwierdzenie możliwości wystąpienia owych "zdarzeń" w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez np. ustanowienie służebności. W odniesieniu do skarżących kasacyjnie taka sytuacja nie miała miejsca. Zgodzić bowiem należy się z Sądem I instancji, że w decyzji wywłaszczeniowej nie zawarto obowiązku ustanowienia służebności drogowej. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazuje, że wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej punktu [...] wynikało z faktu, że rozstrzygnięcie to powstało na gotowym formularz zawierającym "szablonowe uregulowania" wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pomijając spór, co do jego wykreślenia (wykreskowania, jak ujął to Sąd I instancji) słusznie uznano, że gdyby przyjąć in extenso treść tam zamieszczoną prowadziłoby to do absurdalnych wniosków, że organ zobowiązany był do wybudowania i utrzymania: mostu, drogi, grobli, rowu odpływowego i innych urządzeń. Nie ma też podanego przebiegu ewentualnej służebności drogowej, nie mówiąc już o braku przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wbrew temu, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, obowiązki w powyższym zakresie nie powstają wprost z ustawy, ale z mocy konstytutywnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, opartego na dyspozycji wskazywanego przepisu. Skoro w treści decyzji wywłaszczeniowej takiego rozstrzygnięcia zabrakło (odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest przekonujące, nie bierze bowiem pod uwagę innych argumentów), to w braku potwierdzenia "zdarzenia", o jakim mowa w art. 120 u.g.n., nie ma podstaw do odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 4 u.g.n. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie zostały w ogóle uzasadnione, nie mówiąc już o wskazaniu postaci ich naruszenia. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do tych zarzutów, gdyż sąd nie może się domyślać – przy nieprawidłowej redakcji podstawy kasacyjnej w tym zakresie – w jaki sposób mogło dojąć do naruszenia powołanych norm. Na koniec zauważyć też należy, że alternatywne wnioski skargi kasacyjnej, poza żądaniem uwzględnienia skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, nie znajdują podstawy w żadnym przepisie p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, jako że zaskarżony wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.