I OSK 92/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsorcjum Budowlanego [...] Spółka Akcyjna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 674/12 w sprawie ze skargi Konsorcjum Budowlanego [...] Spółka Akcyjna w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Konsorcjum Budowlanego [...] S.A. w S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...], o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny: postępowanie, w którym zapadły opisane wyżej decyzje zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki z dnia 19 sierpnia 2011 r. domagającej się wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w G. przy ul. [...]. Wniosek uzasadniono planowaną przebudową budynku handlowego [...] i niemożliwością skorzystania z sugerowanego przez organ dojazdu do nieruchomości od ul. [...], a to z uwagi na protesty mieszkańców okolicznych posesji oraz "szczupłość" istniejących osiedlowych uliczek. Organ, powołując się na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nadto na § 77 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), nadto na niepożądane skutki w postaci zwiększenia natężenia ruchu drogowego i możliwość innego dojazdu, decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił żądaniu. W jej motywach podał, iż droga krajowa nr [...] została zaliczona do drogi klasy GP, tj. drogi głównej ruchu przyspieszonego; jest obciążona dużym ruchem tranzytowym i lokalnym. Planowana inwestycja go zwiększy. Tymczasem to jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Taka możliwość w tym przypadku istnieje, gdyż działka nr [...] posiada dojazd poprzez ulice [...] lub [...]. Zwrócił organ uwagę, że w decyzji z dnia [...] października 2011 r. o warunkach zabudowy, Burmistrz G. polecił zaprojektować obsługę inwestycji z ul. [...] za pomocą zjazdów publicznych, a istniejące zjazdy indywidualne rozebrać. Podobną argumentację organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie podzielając wywodów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podał, iż w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2010 r., wydanej na skutek odwołania od w/w decyzji Burmistrza G., wskazano że w trakcie postępowania analizowano tę kwestię, w tym na podstawie opracowania koncepcji przebudowy ulic w tym rejonie, z którego wynikało, iż nie ma przeszkód do ustalenia wjazdu na działki nr [...] od strony ul. [...]. To rozwiązanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Zarząd Dróg Powiatowych w G. Zgoda na zjazd publiczny jest obwarowana ostrzejszymi kryteriami niż zgoda na zjazd indywidualny, zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego. Wreszcie zaakcentowano, że w sprawie zapadło postanowienie odmownie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od którego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1262/10, oddalił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagano się uchylenia zapadłych decyzji. Zarzucono im naruszenie przepisów prawa materialnego powołanych przez organ, nie zgadzając się z przedstawioną argumentacją, nadto uchybienia procesowe polegające na dowolnej ocenie materiału sprawy i oparcie się na dowodach nieaktualnych w dacie orzekania. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzono przekroczenie granic uznania administracyjnego i podtrzymano twierdzenia zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie. W ocenie strony skarżącej planowany zjazd jest rozwiązaniem korzystnym, satysfakcjonującym wszystkich, bezpieczniejszym, toteż uważała ona zaskarżone decyzje za błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał przede wszystkim, iż decyzja wydawana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej. Granice uznania administracyjnego zakreśla interes społeczny i słuszny interes obywatela, nadto wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te zostały uregulowane w przepisach przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Po myśli jego § 9 ust. 1 pkt 3 stosowanie zjazdów na drodze klasy GP, do jakich należy droga krajowa nr [...], z której ma być urządzony zjazd, jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu albo nie jest uzasadnione czy możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji rozumowanie i argumentacja organu jest zasadna i nienaruszająca tych reguł. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo i poprawnie odniesiony do przepisów prawa materialnego. Brak jest wyjątkowych okoliczności pozwalających na uwzględnienie żądania, gdyż przeciwko niemu przemawia zwiększenie natężenia ruchu drogowego, możliwość skorzystania z innego dojazdu do nieruchomości, wreszcie względy bezpieczeństwa. Przywołał też Sąd meriti decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2010 r. oraz postanowienie Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r., eksponowane w uzasadnieniach zapadłych decyzji. Te okoliczności szeroko umotywował w uzasadnieniu wyroku. Z tych przyczyn nie podzielił zarzutów skargi i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, w której zaskarżono ten wyrok w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez nieuwzględnienie warunków technicznych oraz okoliczności bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiających na rzecz przebudowy przedmiotowego zjazdu, b) § 9 i § 113 pkt 7 ppkt 5 cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez nieuwzględnienie warunków technicznych oraz usytuowania projektowanego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr [...] w G., 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zbyt dowolne potraktowanie dowodu, jakim była "Ocena oddziaływania komunikacyjnego planowanego budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i dojazdami na ul. [...] w G. wraz z audytem bezpieczeństwa ruchu", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie tegoż wyroku i rozpoznanie skargi, oraz orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje. Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej w szczególności wywodził, iż proponowane przez stronę rozwiązanie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, co wynika z przywołanej Oceny oddziaływania..., nadto spełnia warunki zastrzeżone stosownymi przepisami. Jego zdaniem zaskarżona decyzja narusza reguły wydawania decyzji uznaniowych, a organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie uwzględniono, że w sprawie chodzi jedynie o przebudowę istniejącego zjazdu, a proponowany przez stronę zjazd jest bezpieczniejszy niż szlak forsowany przez organ. Pominięcie tych okoliczności przez Sąd meriti, skutkuje w jego ocenie wadliwością zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie prezentuje usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjne przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykroczyć poza te ramy. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te okazały się chybione. Przepis art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. Jeśli natomiast chodzi o przepis art. 75 § 1 K.p.a., to nie mógł on zostać naruszony przez Sąd meriti, albowiem jest to przepis, którego sądy administracyjne nie stosują. Procedują one wszak na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast są właściwe przed organami administracyjnymi. Utrwalone jest stanowisko judykatury, wedle którego trafnie postawiony zarzut naruszenia tych przepisów wymaga powiązania przepisów K.p.a. z przepisami P.p.s.a. Tak się w tej sprawie nie stało. Gdyby jednak ocenić ten zarzut jako zaczepiający pominięcie przez Sąd Wojewódzki uchybienia przez organ przepisowi art. 75 § 1 k.p.a., to należałoby zważyć, iż przepis ten, stanowiąc że dowodem w sprawie administracyjnej może być każdy środek, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem, nie może być naruszony poprzez wadliwą ocenę wiarygodności, jaką na uzasadnienie tego zarzutu przytoczono w skardze kasacyjnej. Ta bowiem przeprowadzana jest przez organ na podstawie art. 80 K.p.a., którego tamże nie wskazano. Nadto analiza dowodu w postaci Oceny oddziaływania komunikacyjnego planowanego budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i dojazdami na ul. [...] w G. wraz z audytem bezpieczeństwa ruchu w kontekście całokształtu zebranego materiału nie wykazuje wadliwości. A skoro tak, to ustalony stan faktyczny jest przesądzony, zatem ocena zarzutów materialnoprawnych mogła zostać dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny na bazie tych ustaleń. Zarzuty prezentowane w ramach tej podstawy kasacyjnej są również nietrafne. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzależnia budowę lub przebudowę zjazdu od zezwolenia zarządcy drogi, kreuje legitymację do żądania takiego zezwolenia oraz właściwy organ. Przepisu tego nie naruszono, gdyż wszystkie jego elementy zostały w sprawie uwzględnione. Natomiast przepis art. 29 ust. 4 tej ustawy reguluje negatywne przesłanki zezwolenia, odwołując się do wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zatem ocenę tego zarzutu należy przeprowadzić w kontekście przepisów cytowanego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., wśród których skarga kasacyjna eksponuje jako naruszone: § 9 (przy czym nie wiadomo czy cały ten przepis, czy jakąś jego jednostkę redakcyjną, bo tego nie sprecyzowano, co jest niewątpliwą wadą kasacji) i §113 pkt 7 ppkt 5. Zarzuty te są chybione, bo w istocie Sąd I instancji rozważył przesłanki należące do dyspozycji tych przepisów, gdyż miał na uwadze zarówno warunki techniczne, jak i kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP, zatem po myśli istotnego z tego punktu widzenia przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 zasadą połączenia z siecią dróg jest przede wszystkim wyjątkowość zjazdów, które mogą powstać gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Drugi z przepisów stanowi, że wyjazd z drogi i wjazd z drogi nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Te przepisy nie zostały naruszone, skoro Sąd meriti dostrzegł prawidłowo, że organ słusznie potraktował przedmiotowe żądanie w ramach wyjątku i szczegółowo rozważył wszelkie relewantne okoliczności w tej materii. Skarga kasacyjna nie prezentuje argumentów przemawiających przeciwko tej konkluzji, natomiast ogranicza się do polemiki z tymi wnioskami. Nie baczy przy tym, iż zapadłe decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi, które mogą zostać wzruszone tylko wówczas, gdy nie uwzględniają odpowiednich regulacji prawnych, stosownego do okoliczności sprawy interesu społecznego i interesu stron, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego, reguł logiki, oraz nie przedstawiają przekonującego uzasadnienia. Tak się nie stało w tej sprawie. Nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Istnieje wszak inny dostęp do drogi z przedmiotowej nieruchomości, toteż przebudowa zjazdu nie jest konieczna, w konsekwencji czego nie zachodzi wyjątkowa sytuacja motywująca do uwzględnienia spornego żądania. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 7