II GZ 470/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1862/12 w zakresie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie według właściwości w sprawie za skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1862/12 – działając na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) - przekazał według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie sprawę ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że [...] maja 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 89 poz. 506; dalej: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r.). Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: utd), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozpatrywania szeroko rozumianych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez wojewódzkie sądy administracyjne. Oczywistym następstwem przekazania spraw z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostałym, właściwym według rozporządzenia miejscowo ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania strony wojewódzkim sądom administracyjnym będzie szybsze rozpoznanie spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji, dogodniejszy dla stron dostęp do sądów rozpoznających ich sprawy i pełniejsza realizacja konstytucyjnej zasady prawa do sądu, która obejmuje również prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zastosowanie przeciwnej wykładni § 1 rozporządzenia zmieniającego i w konsekwencji przekazanie jedynie spraw związanych stricte z nałożeniem kar pieniężnych, a wyłączenie z tegoż przekazania spraw niejako pochodnych w tej kwestii ograniczyłoby osiągnięcie omawianego celu w sposób niewynikający bezpośrednio z treści przepisu. Sąd podał, że skarżący zamieszkuje i prowadzi jako osoba fizyczna działalność gospodarczą w S. ([...]), miejscowości położonej na obszarze województwa małopolskiego. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), wojewódzkim sądem administracyjnym właściwym dla obszaru województwa małopolskiego jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł zażalenie na to postanowienie domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 13 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że sprawa podlega przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd dokonał niewłaściwej wykładni § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r., pomijając, że rozporządzenie to uległo nowelizacji. Niniejsze postępowanie dotyczy pośrednio kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym. W nowym stanie prawnym, możliwość przekazania sprawy odnosi się wyłącznie do kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym. Postępowanie w sprawie jest pośrednio powiązane z wymierzeniem kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym na podstawie przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. Wobec powyższego właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 13 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu sądowym obowiązuje zasada, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, co wynika z art. 13 § 2 p.p.s.a. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości (art. 13 § 3 p.p.s.a.). Prezydent Rzeczypospolitej w rozporządzeniu z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (które weszło w życie z dniem 30 maja 2011 r.) odmiennie uregulował (niż wynika to z art. 13 § 2 p.p.s.a.) właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Trafnie autor zażalenia wskazał, że uszło uwadze Sądu I instancji, iż z dniem 13 czerwca 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 604) zmieniające rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. Według § 1 rozporządzenia (po nowelizacji) rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Tym samym sprawy podlegające przekazaniu według właściwości miejscowej dotyczą - zgodnie z art. 92a ustawy o transporcie drogowym – kar pieniężnych nakładanych na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak wynika z treści decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2012 r. oraz z utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r., sprawa rozpoznana przez te organy administracji nie dotyczyła nałożenia którejkolwiek z kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy o transporcie drogowym i w załączniku do tej ustawy. Dotyczyła ona odmowy rozłożenia na raty należności pieniężnej w wysokości [...] zł wynikającej z kary pieniężnej nałożonej na [...]. Podstawą materialnoprawną dla tych decyzji stanowiła ustawa z 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają regulacji prawnych dotyczących trybu i zasad umarzania lub rozkładania na raty kar pieniężnych nałożonych w trybie ustawy o transporcie drogowym. Kary te nie są również objęte zakresem przedmiotowym Ordynacji Podatkowej. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie znowelizowana ustawa o finansach publicznych, która zawiera przepisy dotyczące umarzania, odraczania terminów płatności lub rozkładania na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których - zgodnie z art. 60 pkt 7 cyt. ustawy - należą również dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (w tym kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym). Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności są: w stosunku do należności budżetu państwa - minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych. Stosownie do art. 64 cyt. ustawy właściwy organ (na gruncie niniejszej sprawy jest to M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ pierwszej instancji oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy), na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 tej ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Z art. 55 ustawy o finansach publicznych wynika, iż należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż z treści decyzji wynika, że M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych decyzją z [...] marca 2012 r., odmówił rozłożenia na raty należności pieniężnej wynikającej z decyzji administracyjnej z [...] grudnia 2011 r., w kwocie [...] zł. [...] odwołał się od tej decyzji do GITD, który decyzją z [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie [...] złożył do WSA w Warszawie (stosownie do zawartego w niej pouczenia) skargę na powyższe rozstrzygnięcie, którą Sąd ten przekazał – na podstawie art. 59 § 1 p.p.s.a. – sprawę WSA w Krakowie, według właściwości. Rozłożenie na raty należności o których mowa w art. 55-58 ustawy o finansach publicznych są regulacjami, które należy wiązać z należnościami wcześniej ustalonymi, co do których zaistniały przesłanki ich zastosowania (tak R. Trykozko, Umarzanie zaległości z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 66 i n.). W związku z powyższym skoro ulgi w spłacie należności wynikające z nałożenia kary pieniężnej należy wiązać z karą pieniężną jako należnością główną powstałą wcześniej, to rozpoznawanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności wynikającej z kary pieniężnej, to sprawy takie należy włączyć do spraw przekazanych tym wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Spraw w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikających z nałożenia kar pieniężnych nie powinno się rozdzielać od spraw bezpośrednio związanych z nałożeniem kar (na podstawie art. 92a utd). Wobec powyższego istotą problemu w niniejszym postępowaniu wpadkowym było ustalenie, czy w stanie prawnym po 13 czerwca 2012 r., podlegają przekazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostałym wojewódzkim sądom administracyjnym sprawy - z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2012 r. - dotyczące nałożenia kar pieniężnych rozumiane wąsko czy też szeroko. Według wąskiego (ścisłego) rozumienia przez sprawę dotyczącą nałożenia kar pieniężnych (jak tego chce organ) należy rozumieć jedynie sprawy, w których wydano rozstrzygnięcia powołując w podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym. Z kolei szerokie ujęcie tych spraw, jak przyjął to WSA w niniejszej sprawie, to również sprawy pośrednio powiązane z wymierzaniem kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, takie jak rozłożenie na raty wymierzonych kar. Mając na uwadze celowość wprowadzenia rozporządzenia zmieniającego, za zasadny należy uznać drugi wskazanych poglądów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 15 maja 2012 r. zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozpatrywania szeroko rozumianych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez wojewódzkie sądy administracyjne. Oczywistym następstwem przekazania spraw z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostałym, właściwym według rozporządzenia miejscowo ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania strony wojewódzkim sądom administracyjnym będzie szybsze rozpoznanie spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji, dogodniejszy dla stron dostęp do sądów rozpoznających ich sprawy i pełniejsza realizacja konstytucyjnej zasady prawa do sądu, która obejmuje również prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Zastosowanie prezentowanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładni § 1 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji przekazanie jedynie spraw związanych stricte z nałożeniem kar pieniężnych, a wyłączenie z tegoż przekazania spraw niejako pochodnych w tej kwestii ograniczyłoby osiągnięcie omawianego celu w sposób niewynikający bezpośrednio z treści przepisu. Ze względu na widoczną i zakładaną przez prawodawcę realizację zasady prawa do sądu za niewłaściwe należy uznać zarzucane przez organ uchybienie art. 13 § 2 p.p.s.a. Nadto nielogicznym byłoby przekazanie jedynie spraw związanych stricte z karami pieniężnymi, a spraw niejako pochodnych w tej kwestii czyli rozłożenia na raty należności wynikających z kary pieniężnej wyłączyć z tegoż przekazania. Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 powołanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527). Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż do dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 2012 r. WSA w Warszawie nie wydał zarządzenia o wyznaczenie rozprawy, a sprawę przekazano do sądu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, NSA uznał, iż przekazanie sprawy WSA w Krakowie było usprawiedliwione i wobec tego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 184 p.p.s.a.