II SA/Ol 461/12

Dnia 11 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania przykrycia zbiornika na gnojowicę oddala skargę W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. (dalej też jako: "organ ochrony środowiska" lub "organ"), zarządzeniem pokontrolnym z dnia 26 marca 2012 r. zarządził wykonanie przez "[...]" (dalej też jako: "Spółka"), prowadzącą fermę trzody chlewnej w miejscowości "[...]", wykonanie szczelnego przykrycia zbiornika na gnojowicę, zaopatrzonego w otwór wentylacyjny oraz zamykany otwór wejściowy. Jako podstawę działania organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska") oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w "[...]", w dniach 21 lutego i 28 lutego 2012 roku. Jednocześnie ustalono natychmiastowy termin realizacji obowiązku i wyznaczono termin do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona w fermie kontrola wykazała, że gnojowica jest magazynowana w kanałach gnojowych pod budynkami inwentarskimi oraz w dwunastokomorowym, otwartym zbiorniku żelbetowym, częściowo zagłębionym. Zbiornik ten jest zbiornikiem otwartym, nie posiada szczelnej pokrywy zamykającej. Jest to niezgodne z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. Przepis ten wymaga, aby gnojowica była przechowywana w zbiornikach zamkniętych, szczelnie przykrytych, zaopatrzonych w otwór wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy, o czym stanowi § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r. ( Dz.U. Nr 108, poz. 907), zmieniającego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz.977). Organ pouczył także o odpowiedzialności karnej z tytułu niewykonania zarządzenia lub niezgodnego z prawdą poinformowania o jego wykonaniu. Ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik, pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. wezwał organ ochrony środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie rzeczonego zarządzenia pokontrolnego. Pełnomocnik Spółki zarzucał, że przepisy art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w brzmieniu wprowadzonym przez § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r. zmieniającego to rozporządzenie, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 30 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP. Podniesiono, że taka regulacja nadmiernie ingeruje w sferę wolności gospodarczej. Ograniczenia emisji amoniaku mogą zostać osiągnięte w inny sposób, mniej uciążliwy dla strony. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wyjaśnił, że zasada praworządności, sformułowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga, aby organy administracji publicznej działały na podstawie prawa. Oznacza to, iż właściwy organ ma obowiązek stosować normę prawną, obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek ten istnieje bez względu na mogące się pojawić wątpliwości, co do konstytucyjności stosowanego przepisu prawa. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Spółka, wnosząc do tutejszego Sądu skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik Spółki wnosił o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego: "czy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zmieniony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r., w zakresie, w jakim nakłada na Skarżącą obowiązek zastosowania zbiorników na gnojowicę, szczelnie zamkniętych w sposób określony przepisami rozporządzenia, jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowane przez organ przepisy, w sposób nadmierny i nieuzasadniony, ingerują w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Zwrócono także uwagę na to, że art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach odsyła do stosowania przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które powinny uwzględniać kwestie związane z właściwym konstruowaniem obiektów budowlanych, nie zaś ochronę środowiska, a nadto powinny być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia, w celu jej wykonania. Tymczasem ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach w sposób blankietowy odsyła do przepisów rozporządzenia, dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, że przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się do zamierzeń inwestycyjnych, a nie stosuje się ich do obiektów już wybudowanych. W konkluzji stwierdzono, że organy administracji powinny działać na podstawie przepisów prawa, zaś najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Organy są związane przepisami Konstytucji i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W odpowiedzi na skargę organ ochrony środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania istoty sprawy, w pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność skargi ze względu na jej przedmiot. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegało zarządzenie pokontrolne organu ochrony środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tych przepisów wynika, że zarządzenie takie, choć nie jest decyzją lub postanowieniem, to ma charakter publiczny, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Wobec tego zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Stanowisko takie ugruntowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniu z dnia 28 lutego 2008 r. II OSK 216/08 z aprobującą glosą B. Draniewicza (Zeszyty Naukowe NSA 2009/6/ 147-155) i w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 1009/08 (ONSA i WSA 2010/5/86). Skoro skarga okazała się dopuszczalna, to należało poddać zaskarżony akt kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Kontrola ta doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne prawa nie narusza. Podstawę prawną jego wydania stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm., dalej też jako: "ustawa o nawozach"). Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Należy zwrócić uwagę, że wymieniona ustawa o nawozach i nawożeniu weszła w życie z dniem 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem art. 25 ust. 1, który z mocy art. 53 tej ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. i art. 25 ust. 2, który obowiązuje od 1 stycznia 2009 r. Długi okres vacatio legis art. 25 ust. 1 ustawy miał na celu umożliwienie wszystkim zainteresowanym nie tylko zapoznanie się z nowymi przepisami, ale też stopniowe przygotowanie do zmian, jakie wynikają z ich wejścia w życie. Wskazano na to w uzasadnieniu projektu zmian tegoż przepisu (druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Świadczy o tym także przepis art. 49 tej ustawy, w którym ustawodawca zezwolił w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2010 r. na przechowywanie gnojówki i gnojowicy w szczelnych, zamkniętych zbiornikach, bez obwarowania szczególnymi wymogami, wynikającymi z art. 25 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela wątpliwości strony skarżącej, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. Nr 102, poz.643 ze zm.) nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego o zgodność aktu normatywnego z Konstytucją. Zwrócenie się do Trybunału z pytaniem prawnym jest uprawnieniem sądu orzekającego i wyłącznie od sądu zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiej potrzeby. Zasada wolności gospodarczej, na którą powołuje się strona skarżąca, nie ma charakteru absolutnego. Przepis art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczeń tej zasady, zastrzegając jedynie, że może to nastąpić tylko w drodze ustawowej i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że ochrona środowiska mieści się w zakresie ważnego interesu publicznego. Ustrojodawca, w art. 31 Konstytucji R.P., zdecydował, że do obszaru ochrony sprawowanej przez państwo należy m.in. środowisko. Zatem ewentualne wystąpienie zagrożeń w tym obszarze może stanowić przesłankę do wprowadzenia ograniczenia wolności gospodarczej. Z możliwości tej skorzystał ustawodawca, nakładając na określoną grupę przedsiębiorców rolnych obowiązek przechowywania gnojowicy w sposób nie zagrażający środowisku. Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, nakazującej tworzenie prawa sprawiedliwego. Musi być ono bowiem sprawiedliwe nie tylko z punktu widzenia jednostki, ale także z punktu widzenia ważnego interesu publicznego, jakim jest między innymi ochrona środowiska. Należy zważyć, że ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach nakłada te same obowiązki na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej. Wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy, dotyczą wszystkich gospodarstw posiadających te nawozy. Pełnomocnik strony skarżącej zarzuca, że ustawodawca przyjął rozwiązania zbyt uciążliwe a ograniczenie emisji amoniaku można było osiągnąć w inny, mniej dolegliwy sposób. Stanowisku temu zaprzecza uzasadnienie projektu zmian art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach (powoływany druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Wskazano w nim, że: "Zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach". Przyjmując racjonalność ustawodawcy, wydaje się, że przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie jest najbardziej optymalne dla środowiska, a co za tym idzie, że sposoby przechowywania gnojowicy i gnojówki, na które powołuje się Spółka, dają mniejszą efektywność redukcji amoniaku. Oznacza to w konsekwencji, że nieuprawnione jest twierdzenie strony o nadmiernym ingerowaniu ustawodawcy w konstytucyjną sferę wolności gospodarczej. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty, dotyczące braku w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Uwadze skarżącego uszło to, że przepis ten w ogóle nie zawiera żadnej delegacji do wydawania przepisów wykonawczych. Przepis ten w sposób kategoryczny stanowi, że zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę muszą być zbiornikami zamkniętymi, nie dając jednocześnie własnej definicji takiego zbiornika, lecz odsyłając w tym zakresie do pojęcia zbiornika zamkniętego ustalonego w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zasady techniki prawodawczej zezwalają na posłużenie się w akcie normatywnym odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało więc wydane zgodnie z obowiązującym prawem, które - w ocenie Sądu - nie nasuwa wątpliwości, co do zgodności z ustawą zasadniczą. Zostało ono wydane po przeprowadzeniu kontroli, o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.jedn. Dz.U. z 2010 r.Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i z zachowaniem procedury tam określonej. Na podstawie tej kontroli organ wydał, kwestionowane przez stronę zarządzenie pokontrolne, do czego był uprawniony na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Rozstrzygnięcie to, wbrew przekonaniu Skarżącej, jest zgodne z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) a także z przepisami, powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia. Mając na względzie powyższe, skoro zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.