II SA/Rz 1084/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] i nakazująca Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o wymiarach 5,10 x 6,10 m wraz z tarasem o wymiarach 0,85 x 5,50 m, pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr 33 w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo [...]). Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie legalności opisanego na wstępie domku letniskowego w T. toczy się od 2005 r. W tymże postępowaniu organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w 1989 r. Z. L. wzniósł wolnostojący domek letniskowy (5,6 x 5,70 x 4,10 m), niepodpiwniczony, na elementach betonowych (trylinkach), z poddaszem użytkowym i tarasem (0,85 x 5,5 m), pokryty dachem dwuspadowym, blaszanym. Z. L. posadowił obiekt na nieruchomości dzierżawionej na mocy umowy dzierżawy zawartej w 1995 r. z A. sp. z o.o. Część, na której znajduje się obiekt stanowi działkę nr 33 oddaną w trwały zarząd Lasom Państwowym. Obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na datę jego wzniesienia organy uznały, iż zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ I instancji stwierdził, że na terenie, na którym znajduje się obiekt, w dacie jego budowy obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 13 marca 1981 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225, ze zm.), a teren ten oznaczony był symbolem "02 RL" i stanowił "tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych". W związku z tym usytuowanie domku Z. L. jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza podjęcie kroków mających na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na skutek odwołania Z. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyrażając pogląd prawny, iż przepisami właściwymi dla oceny skutków samowoli budowlanej są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydania decyzji a nie w czasie popełnienia samowoli. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08 uchylił ją, wyrażając pogląd, że na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając odwołanie Z. L., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w całości i jednocześnie nakazał Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr 33 w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo [...]). W uzasadnieniu organ podkreślił swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08. Wskazał, że oceniając kwestie samowoli budowlanej na podstawie przepisów z daty budowy, obiekt będący przedmiotem postępowania ze względu na rodzaj konstrukcji i zastosowane materiały należy zakwalifikować jako budynek tymczasowy, którego wykonanie, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), wymagało pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, więc stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub pogorszenie warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia Teren, na którym posadowiono obiekt nie był przeznaczony pod zabudowę obiektami letniskowymi, co wynika z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 13 marca 1981 r., nr [...] w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225 ze zm.). Dla obszaru wsi T. (objętej symbolem 1R i 2RL) w okresie wznoszenia obiektu "obowiązywał zakaz zabudowy kubaturowej trwałej i tymczasowej". Wzniesienie obiektu odbyło się zatem wbrew wymogom przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki przymusowej rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że sentencję decyzji organu I instancji należało zreformować na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na konieczność określenia rodzaju obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania; domek nie jest budynkiem ale powinien być traktowany jako obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku. Należało również wskazać usytuowanie obiektu na działce nr 33 zgodnie z dokonanymi ustaleniami w tym zakresie. Z. L. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 37 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie pełnomocnika skarżącego art. 7 k.p.a. został naruszony, gdyż przy wydawaniu decyzji organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględniono słusznego interesu strony.. Pomimo wydania w tym zakresie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08", pełnomocnik skarżącego twierdzi, że wyrażone w nim stanowisko jest sprzeczne z linią orzecznictwa NSA, czego dowodem jest wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06. Skutki samowoli budowlanej należało oceniać z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, a nie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Tym samym błędnie zastosowano art. 3 pkt 2 nowego Prawa budowlanego, przyjmując, że przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym – budynkiem. Przepis ten pozwala na stwierdzenie, że jeżeli obiekt nie jest związany z gruntem (jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie), nie może być traktowany jako obiekt, do którego miało zastosowanie Prawo budowlane wymagające aktualnie pozwolenia na budowę. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. naruszono poprzez przyjęcie, że wzniesienie obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę oraz musiało być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że skutki samowoli budowlanej należy oceniać z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu, a nie w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Nieprawidłowo też przyjęto, że do ustalonego stanu faktycznego w kwestii likwidacji skutków samowoli ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszono natomiast poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej jego legalizację. Zgodnie z oceną zawartą w wyroku WSA, rolą organu było zbadanie, czy obecnie obowiązujące regulacje planistyczne pozwalają na zagospodarowanie terenu poprzez ulokowanie na nim obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1454/06 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 229/09. Skoro skutki samowoli są likwidowane obecnie, to również ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego powinna dotyczyć daty podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Odmienne rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mogłoby prowadzić do rezultatów trudnych do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości, np. uprawniać rozbiórkę budynku jednorodzinnego wzniesionego na gruncie, który aktualnie jest przeznaczony pod taką zabudowę, ale w dacie jego wznoszenia grunt posiadał inne przeznaczenie. Skoro organ odwoławczy oparł swoją decyzję na ocenie zawartej w wyroku WSA, która okazała się sprzeczna z "aktualnym orzecznictwem", jego decyzja zasługuje na uchylenie. Dodatkowym argumentem przemawiającym za legalizacją samowoli budowlanej jest fakt, że obiekt jest swoistą "altaną służącą schronieniu na wypadek niekorzystnych warunków atmosferycznych" i pełni tę funkcję już ponad 20 lat. Poza tym wzniesiony został za zgodą podmiotu, który w chwili wzniesienia był właścicielem gruntu (Zakładu [...] w R.), na podstawie stosownej umowy dzierżawy. Został ponadto posadowiony w miejscu przeznaczonym na cele turystyczno-rekreacyjne, nad Zalewem [...]. Teren ten nie posiada aktualnie uchwalonego planu miejscowego, a zatem istnieje konieczność ustalenia, czy właściciel otrzyma zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia – gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. w Rzeszowie dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 380/08, którym Sąd uchylił poprzednią decyzją kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonując oceny prawnej w rozpatrywanej sprawie. Uznając za niesporne ustalenia organów wynikające z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, orzekający wówczas Sąd za prawidłowe przyjął zastosowanie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., 121, poz. 809) przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w tym również jej art. 37 ust. 1. W powołanym wyroku Sąd dokonał wykładni tego przepisu, wskazując, że wraz z art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczy on obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których przewidziano jako zasadę legalizację popełnionej samowoli. Nakaz rozbiórki jest natomiast wyjątkiem i stosowany jest w przypadku zaistnienia dodatkowych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, które winny być oceniane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Opowiadając się za takim stanowiskiem Sąd orzekający w sprawie o sygn. II SA/Rz 380/08 wskazał, że konsekwentnie było ono prezentowane w orzecznictwie w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd zaprezentował również kształtującą się drugą linię orzeczniczą, przyjmującą, że w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać według stanu z daty orzekania przez organy. Tego poglądu Sąd jednak nie podzielił, uznając, iż oznacza on naruszenie zasady nieretroakcji, gdyż przepisom o planowaniu przestrzennym, w tym też obowiązującym w dacie orzekania planom zagospodarowania przestrzennego zostałaby nadana moc wsteczna. We wskazaniach do dalszego postępowania WSA w Rzeszowie zalecił rozpoznanie odwołania Z. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. pod kątem możliwości zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z uwzględnieniem wykładni art. 37 ust. 1 tej ustawy dokonanej przez Sąd w wyroku o sygn. II SA/Rz 380/08. W dalszym postępowaniu związany tą oceną prawną był nie tylko organ, ale i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który orzeka w tej sprawie niniejszym wyrokiem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w opisanym na wstępie zakresie, w tym także w aspekcie zgodności z art. 153 P.p.s.a., Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa. Decyzją tą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zreformował decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego na działce nr 33 w T., z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ocenianej z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Sąd w wyroku z 29.10.2008 r. Organ uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wzniesienia obiektu nie jest przeznaczony pod zabudowę. Przepisy te to Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 13 marca 1981 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225, ze zm.), zgodnie z którym teren obejmujący działkę oznaczoną obecnie nr 33 oznaczony był symbolem "02 RL" i stanowił "tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych". Oceniając te ustalenia i zastosowany w oparciu o nie art. 37 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy za prawidłowe, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności, wobec związania Sądu orzekającego w niniejszej sprawie poglądami prawnymi wyrażonymi w powoływanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r. nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu argumenty skargi odwołujące się do kwalifikacji prawnej podlegającego rozbiórce obiektu i możliwości zastosowania do oceny jego legalności przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Sąd nie mógł tym samym uwzględnić podnoszonych argumentów wskazujących na zmianę linii orzeczniczej w przedmiotowym zakresie. Należy bowiem mieć na względzie, że wyrokami zapadłymi w innych sprawach Sąd nie jest związany, w odróżnieniu od wyroku wydanego w rozpatrywanej sprawie. Zmiana linii orzeczniczej nei stanowi też okoliczności wyłączającej stosowanie art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-20/199, glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.021998 r., III RN 130/97, OSP 1999/3/101, A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego w ocenianym przez Sąd zakresie, nie miała też miejsca zmiana stanu faktycznego, a zatem pogląd prawny zawarty w wyroku WSA i zawarte tam wytyczne nie straciły mocy wiążącej. Z wszystkich tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.