II SA/Po 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] 2012r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] 2012 r., wydanym na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) negatywnie zaopiniował warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w m. O., działka nr [...], obręb O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z załączonej mapy zasadniczej wynika, że projektowany budynek mieszkalny ma zostać zlokalizowany ok. 23 m od istniejącego cmentarza. W związku z powyższym Inspektor Sanitarny postanowił negatywnie zaopiniować przedmiotową inwestycję. Zażalenie na to postanowienie wniósł M. M. Zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię § 3 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. Jego zdaniem przepis ten określa jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na nowe cmentarze i odnosi się przede wszystkim do odległości nowobudowanych cmentarzy od istniejącej zabudowy, a nie reguluje ograniczenia lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Wnoszący zażalenie zaznaczył, że wystąpił o warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, załączając mapę, z treści której wynika, że działka ma dostęp do sieci wodociągowej oraz do kanalizacji sanitarnej. W wyniku rozpoznania zażalenia Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia powołał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., a następnie stwierdził, że z załączonej do akt sprawy mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że projektowany budynek mieszkalny będzie zlokalizowany w odległości ok. 23 m od istniejącego cmentarza, co nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu wskazał, że cytowany przepis § 3 rozporządzenia odnosi się nie tylko do nowoprojektowanych cmentarzy, ale również do obiektów mieszkalnych. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje na minimalną odległość "cmentarza", a nie "nowoprojektowanego cmentarza" od wskazanych w nim budowli. Zatem, zdaniem organu II instancji, obiekty, które mają powstać w okolicy cmentarza winny być projektowane w sposób uwzględniający spełnienie w/w wymagań. M. M. wniósł skargę na powyższe postanowienie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Nadto podniósł, iż jego zdaniem wykładnia organów przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. jest błędna w świetle § 1 ust. 1 i 2 oraz § 7 tegoż rozporządzenia, bowiem przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do cmentarzy istniejących. Wskazał, że prawodawca nie uregulował tymi przepisami spraw osób będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośredniej bliskości starych cmentarzy. Zaznaczył, że jest właścicielem nieruchomości, która może być uzbrojona w wodę z wodociągu publicznego, ścieki zaś mogą być odprowadzane do sieci kanalizacyjnej, a na podstawie negatywnych opinii służb sanitarnych uniemożliwia się mu korzystania z prawa własności. W odpowiedzi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym przepis ten stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w myśl § 7 rozporządzenia przepisów niniejszego rozporządzenia można byłoby nie stosować tylko w przypadku już istniejących budynków i cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwiałby się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W ocenie organu obiekty, które mają powstać w okolicy cmentarza winny być projektowane w sposób uwzględniający spełnienie w/w wymagań. Powołane zaś przez skarżącego § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczą one lokalizacji nowo projektowanych cmentarzy, a nie lokalizacji budynku w pobliżu już istniejącego cmentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczy terenów zamkniętych), wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepisem odrębnym upoważniającym inspektora sanitarnego do uzgodnienia wydania rozstrzygnięć w niniejszej sprawie był przepis art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Stanowi on, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zważywszy, iż przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) określa, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu stosownych uzgodnień należy przyjąć, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 60 ust. 4 upzp, i to tylko projekt decyzji pozytywnej dla inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., IV SA/Wa 1515/09, Lex nr 6036770, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r., II SA/Kr 219/07, Lex nr 557055, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., II SA/Łd 250/08, Lex nr 519048). Rolą organu uzgadniającego jest bowiem jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na względzie w niniejszej sprawie uzgodnieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. powinien być objęty projekt decyzji dotyczący inwestycji zamierzonej przez skarżącego i to tylko w przypadku, gdyby przewidywał on zamiar wydania przez Burmistrza Gminy O. pozytywnej decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Burmistrz O. pismem z dnia 24 lutego 2012 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedmiotowej inwestycji. W załączeniu przesłał wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy, mapę terenu objętego wnioskiem oraz mapę poglądową. Uzgodnienie nie objęło zatem projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w O., a samą inwestycję. Organ uzgadniający nie miał możliwości zapoznania się z projektem decyzji obejmującej wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju decyzji (art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp), a jedynie z wnioskiem inwestora. Dokonane w ten sposób uzgodnienie uchybia przepisom art. 60 ust. 1 upzp i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystarczy dodać, że w sytuacji, gdyby Burmistrz O. sporządził w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie byłoby konieczności jej uzgadniania. Nadto, co nie mniej istotne, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), dalej: rozporządzenie, uznając, że przepis ów dotyczy nie tylko kwestii lokalizowania cmentarza w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy mieszkalnej i innych zabudowań, lecz również należy go stosować w przypadku zamiaru zlokalizowania przez inwestora zabudowy mieszkalnej w pobliżu istniejącego cmentarza. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż delegacji ustawowej do wydania powołanego rozporządzenia udzielił art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w czasie wydania przedmiotowego rozporządzenia) określał, że przepisy określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wyda w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury; przepisy te w szczególności powinny określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Z powołanej delegacji ustawowej wynika już wyraźnie, że intencją ustawodawcy było wskazanie szczegółowych warunków dla terenów, które pod względem sanitarnym mogą być przeznaczane na cmentarze. Co więcej, jak trafnie wskazał skarżący, już w § 1 ust. 1 rozporządzenia, stwierdza się, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Już zatem przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r. odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Analogiczne wnioski można wywieść z § 2 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy procedury zatwierdzenia lokalizacji cmentarza. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis te określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od istniejących terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej sytuacji dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajdują się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej. Przepisy rozporządzenia normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej (§ 3 ust. 1), odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. W związku z powyższym nie było podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tj. przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Zarówno ustawa o cmentarzach, jak i powołane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują one ograniczeń w uprawnieniach właścicielskich sąsiednich nieruchomości. Ograniczenia zaś swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłączenia w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) [por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r. II SA/Łd 981/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Mając na względzie powołane naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r./ poz. 270) orzekł jak w punkcie I wyroku. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty sądowe na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy, zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzekł na podstawie art. 152 tejże ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru sanitarnego uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.