I OSK 215/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia de. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 637/12 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 637/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchyliła decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2010 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K., prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy S. w obrębie 1 arkusz mapy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. W ocenie organu odwoławczego komunalizujący skutek powołanego w decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zobowiązuje i jednocześnie upoważnia do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę tylko wtedy jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: – uwzględniono stan prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, – mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz – nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Spełnienia każdego z tych warunków winno być odpowiednio wykazane w uzasadnieniu każdej decyzji komunalizacyjnej oraz udokumentowane. Jednakże Wojewoda Lubelski nie podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ani faktów, które uznał za udowodnione ani żadnych dokumentów, które by mogły potwierdzić prawidłowość sentencji jego decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Kwestionowana decyzja nie spełnia więc wszystkich wskazanych wyżej warunków komunalizacyjnych oraz w szczególnie rażący sposób narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji zaniedbał w pierwszym rzędzie jakiegokolwiek ustosunkowania się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Stan taki uniemożliwia nadto organowi drugiej instancji odniesienie się do spełnienia lub niespełnienia przez decyzję wspomnianych wcześniej warunków komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienia objętego rozstrzygnięciem Wojewody. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że skoro z odwołaniem w tej sprawie wystąpił Powiat P., który w odrębnie prowadzonym postępowaniu domaga się uwłaszczenia tym samym mieniem to ma on interes prawny w uczestniczeniu także w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym oraz przymiot strony. Ponieważ weryfikowana decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2010 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 3 k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także przed wyjaśnieniem i udokumentowaniem przedstawionych wyżej okoliczności mających szeroki zakres i istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a ponadto wymagane jest zachowanie zasady instancyjności postępowania administracyjnego polegającego na dwukrotnym badaniu i rozstrzyganiu w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na skuteczne podjęcie rozstrzygnięcia o istocie sprawy, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej gmina K. zarzuciła, że ta rozpoznała sprawę z odwołania podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, gdyż po stronie Powiatu P. brak jest tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji na rzecz gminy K.. Wskazując na to uchybienie skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że organy obu instancji uznały Powiat P. za stronę postępowania komunalizacyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w doręczeniu temu podmiotowi decyzji organów obu instancji. Również analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje na aktywny udział Powiatu P. w postępowaniu, gdyż przedstawił on swoje stanowisko w pismach powołując w nich argumenty na poparcie tego stanowiska, a także wniósł odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stronami są: Skarb Państwa oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie własności nieruchomości. Inne podmioty są stroną tego postępowania jeżeli legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości. W sprawie jest bezsporne, że Powiat P. nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Natomiast swój interes prawny wywodzi z art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w oparciu o który wystąpił o przekazanie mu przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się kserokopia wniosku Zarządu Powiatu w P. z 22 grudnia 2009 r. skierowanego do Wojewody Lubelskiego o przekazanie przedmiotowego mienia na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Natomiast na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. (k. 30) pełnomocnik Powiatu P. okazał postanowienie Wojewody Lubelskiego z 23 marca 2011 r. o zawieszeniu postępowania komunalizacyjnego toczącego się z wniosku Powiatu. Sąd uznał, że Powiat P. posiada, oparte na treści art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prawo do ochrony swego interesu w postępowaniu o komunalizację mienia w toczącym się na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż do tego samego mienia ma roszczenia na innej podstawie prawnej. Wobec tego ma on legitymację do bycia stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Bezpodstawnie więc skarżąca gmina zarzuca brak legitymacji Powiatu P. do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wobec tego, że odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2010 r., zostało wniesione przez podmiot będący stroną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była zobligowana do jego rozpatrzenia. Także rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, którym uchylno decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia jest zgodne z prawem. Uzasadnienie decyzji Wojewody Lubelskiego w istocie sprowadza się do jednego zdania. Takie uzasadnienie nie może być uznane za uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 k.p.a, a szczególnie w § 3 tego przepisu. Nie wynika bowiem z treści uzasadnienia dlaczego organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do komunalizacji przedmiotowego mienia, na jakich dowodach to uznanie opiera oraz z jakich przyczyn nie uznał dowodów przeciwnych. Słusznie więc organ odwoławczy ocenił, że decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wskazuje również, że organ I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy może naprawić wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale w rozpoznawanej sprawie sprowadzałoby się to w konsekwencji do rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ odwoławczy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina K., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. – poprzez błędne uznanie Powiatu P. za stronę w postępowaniu o nieodpłatne nabycie mienia przez gminę (postępowaniu komunalizacyjnym). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na który powołuje się Zarząd Powiatu P., nie może mieć w sprawie zastosowania, z powodu wyłączenia zawartego w art. 60 ust. 4 tejże ustawy. Ponadto Gmina stwierdziła, że interesem prawnym Powiat P. winien legitymować się na dzień 27 maja 1990 r., tj. na dzień, na który stwierdza się nieodpłatne nabycie mienia przez gminy. Tak jednak nie było. Decyzja wydawana w postępowaniu komunalizacyjnym jest decyzją deklaratoryjną, stwierdzającą przejście własności na pewien moment w przeszłości. Tymczasem swój interes prawny Powiat P. opiera na normie prawnej, która weszła w życie już po ewentualnym (nie stwierdzonym dotąd ostateczną decyzją administracyjną) nabyciu własności przez Gminę. W tej sytuacji nie sposób uznać, by Powiatowi P. przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż ten przymiot powinien Powiat mieć także w przeszłości. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i podlegała uwzględnieniu. Skarżąca Gmina błędnie wskazała jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., chociaż przepis ten znajduje się w Kodeksie postępowania administracyjnego ma charakter przepisu materialnoprawnego, bowiem interes prawny wynika z określonej normy prawa materialnego. Jednakże uchybienie to nie wpłynęło na możliwość dokonania oceny zaskarżonego wyroku pod kątem prawidłowości uznania, w świetle art. 28 k.p.a., Powiatu P. za stronę postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym musi wynikać z interesu prawnego. Fakt, że organ uznał dany podmiot za stronę postępowania, nie czyni go stroną, jeżeli nie posiada interesu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda Lubelski dopuścił do udziału w sprawie Powiat P., który w tym postępowaniu nie legitymuje się przymiotem strony. Zaś Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że interes prawny Powiatu wynika z przepisu art. 64 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Bezsporne w sprawie jest, iż niniejsze postępowanie komunalizacyjne toczyło się na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który to przepis przewiduje, przy spełnieniu przesłanek w nim określonych, przejście z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego na własność gminy. Decyzja Wojewody wydana na mocy art. 18 ust. 1 ww. ustawy potwierdza jedynie zaistniały stan prawny i ma charakter deklaratoryjny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia. Przy czym w postępowaniu tym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zaistniały w dniu 27 maja 1990 r. Oczywistym jest, iż Powiat P. na ten dzień nie legitymował się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości i nie legitymuje się również obecnie. Sąd I instancji uznał, że fakt złożenia wniosku w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o przyznanie tej nieruchomości Powiatowi, stanowi o jego interesie prawnym w postępowaniu komunalizacyjnym. Przy czym Sąd nieprawidłowo uznał, że powiatowi przysługuje roszczenie z art. 64 ww. ustawy o przyznanie przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do tego przepisu, a z niego wynika jednoznacznie, że powiatowi nie przysługuje żadne roszczenie do tego mienia, a jedynie może się ubiegać o jego przekazanie. Przekazanie to nie jest obligatoryjne i w dodatku ma charakter uznaniowy. Przy czym decyzja wojewody przekazująca to mienie jest decyzją konstytutywną. W takiej sytuacji powiat w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie ma żadnego interesu prawnego, może mieć jedynie interes faktyczny, który nie daje mu przymiotu strony. W związku z tym Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wniesione przez Powiat P. odwołanie od decyzji komunalizacyjnej wojewody mogło być skuteczne merytorycznie rozpoznane przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, jako wniesione przez stronę postępowania. Ponieważ jak to wskazano wyżej przepis art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny to Naczelny Sąd Administracyjny był władny zastosować art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę Gminy K.. Skarga ta kwestionująca przymiot strony Powiatu P. w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym była zasadna ze względów wskazanych wyżej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.