VI SA/Wa 768/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej także jako u.t.d. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. A.D. wystąpił do Prezydenta m. W. o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar miasta W.o numerze: [...], wydanej na pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]w zakresie numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z nr [...]na nr [...]. Prezydent m. W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Jak dalej organ odwoławczy wywodził, A. D. wniósł o umorzenie postępowania, argumentując, że w grudniu 2009 r. oraz wrześniu 2010 r. podejmował określone czynności przed urzędem i żaden z urzędników nie wnosił uwag do licencji i nie poinformował go o konieczności dokonania zgłoszenia zmiany. Strona podnosiła także, że działanie organu łamie zasadę retroaktywnego działania prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent m. W .nałożył na A.D. karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. Odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył A. D. zarzucając organowi naruszenie art. 95a i 14 ust. 2 u.t.d., a także art. 9 k.p.a. oraz podkreślając, że w świetle pisma Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń z [...] stycznia 2012 r. kary nie będą nakładane na przedsiębiorców, których wpisy przeniesiono do CEIDG. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie podniosło, że z dniem 1 marca 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów u.t.d. wskutek czego do u.t.d. dodano art. 95a sankcjonujący karą pieniężną za czyn polegający na zaniechaniu wypełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. Organ wskazał także na brzmienie art. 14 u.t.d. a następnie wywiódł, że jeżeli przewoźnik drogowy nie zgłosi zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., w zakreślonym przez przepis art. 14 u.t.d – czternastodniowym terminie, to powstaje stan zaniechania. Dodał także, że stan ten trwa aż do czasu wypełnienia przedmiotowego obowiązku, tj. do czasu zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. Podkreślił również, że upływ 14-dniowego terminu nie oznacza całkowitej niemożności wypełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych, lecz tylko niemożność wypełnienia tego obowiązku w terminie wskazanym w art. 14 u.t.d. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że obowiązek zgłoszenia zmian danych trwa nadal, a stan zaniechania (naruszenia obowiązku) ustaje dopiero z momentem zgłoszenia przez przewoźnika rzeczonych zmian danych organowi, który udzielił licencji. Organ stwierdził także, że przekroczenie wymienionego terminu do czasu wejścia w życie art. 95a u.t.d. nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego. Jednakże po dniu wejścia w życie przepisu art. 95a u.t.d., stan zaniechania wypełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych podlega penalizacji w drodze wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Kolegium podniosło również, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) wprowadzająca do u.t.d. przepis art. 95a nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jeszcze przed datą wejścia w życie przedmiotowej zmiany. Oznacza to, w ocenie organu, że do stanów zaniechania powstałych przed dniem wejścia w życie art. 95a u.t.d. i trwających po dniu 1 marca 2011 r. ma zastosowanie nowy stan prawny. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczenie z dnia 5 lutego 1986r., sygn. U 5/86, publ. OTK 1986, poz. 1, orzeczenie z dnia 28 maja 1986r., sygn. U 1/86, publ. OTK 1986, poz. 2 dotyczące problematyki rozróżniania retroaktywności prawa (zakaz działania prawa wstecz) od retrospektywności prawa. Organ podkreślił także, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w tym przepis wprowadzający art. 95a do u.t.d. weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., ale została opublikowana (ogłoszona) wcześniej - w dniu 7 stycznia 2011r., co oznacza, że ustawodawca ustalił prawie dwumiesięczne vacatio legis dla wejścia w życie przedmiotowej zmiany. W tym czasie, jak następnie organ dodał, skarżący mógł jeszcze spełnić ciążący na nim obowiązek zgłoszenia zmian danych i zakończyć trwający stan zaniechania dokonania czynności wymaganej prawem bez ponoszenia negatywnych konsekwencji w postaci przewidzianej w nowym przepisie sankcji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. organ wyjaśnił, że obowiązek informowania zamyka się w ramach czasowych i granicach przedmiotowych toczącego się postępowania, a także dodał, że obowiązek ten nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia. Wskazując na wyrok NSA z dnia 21 października 2009r., sygn. akt II GSK 159/09, publ. ONSAiWSA 2010/6/119, organ podniósł, że tożsamość organu dokonującego zmiany w ewidencji działalności gospodarczej i zmiany w licencji nie może uzasadniać braku obowiązku zgłoszenia temu organowi przez skarżącego przedmiotowej zmiany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wniósł A. D. zwany dalej skarżącym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art.95a i 14 ust.2 u.t.d. poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz przejawiającą się niemożnością nałożenia kary za zaniechanie, które nastąpiło gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. Wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...] listopada 2008 r. osobiście odebrał zaświadczenie o zmianie numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...] w licencji udzielonej przez Prezydenta m. W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Skarżący poinformował także Sąd, że występował do organu licencyjnego o zmianę PKD, a nie zmianę numeru działalności gospodarczej, który to numer został zmieniony bez jego inicjatywy i udziału. Dodał także, że o istniejącym wymogu organ licencyjny nie poinformował go od [...] listopada 2008 r. kiedy to osobiście stawił się w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń po odbiór zmienionego zaświadczenia o wpisie, a także w okresie późniejszym podczas załatwiania różnych spraw związanych z prowadzoną działalnością taksówkową. Zdaniem skarżącego, popełnione przez niego na skutek niewiedzy i niedoinformowania drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą prowadzi, ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowanie jego osoby jako przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) dalej jako p.p.s.a.. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ I instancji uznał bowiem, że chociaż zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego miała miejsce przed 1 marca 2011 r. to okoliczność zgłoszenia tej zmiany [...] marca 2011 r. tj. po wejściu w życie powołanego przepisu uzasadnia nałożenie na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, o której w powołanym przepisie mowa, a organ odwoławczy bezkrytycznie taką ocenę prawną w odniesieniu do zaistniałego w sprawie i bezspornego stanu faktycznego podzielił. Zdaniem Sądu stanowisko organów skutkujące objętym zaskarżoną decyzją rozstrzygnięciem nie jest trafne i stanowi w ostatecznym wyniku o wadliwości decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powołany przepis u.t.d., co wymaga podkreślenia został wprowadzony art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011, nr 5, poz. 13) i zyskał moc obowiązującą z dniem 1 marca 2011 r. Stosownie do treści powołanego przepisu kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 w terminie 14 dni od ich powstania podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł. Z powyższego wynika, iż źródłem odpowiedzialności prawnoadministracyjnej statuowanej tym przepisem jest zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany danych z art. 8 ust. 2 w wyznaczonym terminie (w tym przypadku zmiany numeru ewidencji gospodarczej). Wiązanie zatem przez organy skutku w postaci zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym powołanego przepisu i kary w nim określonej z datą, w której zgłoszenie zmiany nastąpiło jest w świetle cyt. przepisu błędne i niedopuszczalne. Skoro bowiem przedsiębiorca ma stosownie do art. 14 ust. 1 u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania i z niewykonaniem tego obowiązku art. 95 a ust. 1 pkt 1 wiąże sankcję kary pieniężnej to istotnym dla dokonania oceny w zakresie przyporządkowania stanu prawnego do ustalonego bezspornego stanu faktycznego sprawy jest kwestia ustalenia daty, w której termin wykonania powyższego obowiązku upłynął. Zaświadczenie dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej zostało, jak ustaliły organy wydane skarżącemu [...] listopada 2008 r. i z tą datą rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu licencyjnego o dokonanej zmianie, co oznacza, że termin powyższy upłynął z dniem [...] grudnia 2008 r. Zatem do niewypełnienia obowiązku z art. 14 ust. 1 doszło już w dacie [...] grudnia 2008 r. tj. wówczas, gdy 14 dniowy termin wyekspirował i ta data wyklucza możliwość zastosowania art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadzającego sankcję za niewykonanie obowiązku, bo przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem [...] marca 2011 r. Powołana ustawa w dotychczasowym brzmieniu odpowiedzialności prawnoadministracyjnej za niezgłoszenie danych w terminie nie przewidywała. Podnoszona przez organ okoliczność, iż w ustawie o transporcie drogowym w dotychczasowym brzmieniu przewidziano możliwość cofnięcia licencji pozostaje bez istotnego znaczenia, w szczególności nie ma podstaw, by przyjąć, iż sankcja kary pieniężnej jest względniejsza dla strony i w tym dopatrywać się zasadności zastosowania powołanego przepisu mimo, iż zdarzenie stanowiące źródło sankcji nie miało miejsca pod rządami tego przepisu. Podkreślić ponownie należy, iż z punktu widzenia powołanego przepisu istotna jest data, w której 14 dniowy termin wyekspirował, a nie jak długo przedsiębiorca zwlekał z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia i kiedy tego zgłoszenia dokonał. W świetle powyższego uznać należy, iż sytuacja związana z zaniechaniem wykonania w terminie przedmiotowego obowiązku została prawnie zamknięta pod rządami powołanej ustawy w dotychczasowym obowiązującym do [...] lutego 2011 r. brzmieniu, w której sankcja w postaci kary pieniężnej nie występowała. Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem [...] marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem [...] marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa. Ponadto zdaniem Sądu przede wszystkim należało dokonać interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują: rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej, przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30, kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych". Organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji, skoro wcześniej obowiązujące przepisy przewidywały także sankcję – możliwość cofnięcia licencji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje wadliwością zaskarżonych decyzji i w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W tym miejscu warto dodać, że stanowisko Sądu koreluje z poglądami wyrażonymi w wyrokach dotyczących problematyki objętej niniejszą sprawą (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/12, z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 618/12, z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 391/12, a także z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2409/11). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.