I OSK 2932/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 559/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz S. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 559/12 po rozpoznaniu skargi S. W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: S. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciężko chorą siostrą Z. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy B. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako "u.ś.r."). Organ stwierdził, że wnioskodawca pobiera emeryturę, dlatego nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą siostrą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z [...] kwietnia 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. S. W. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 107 § 1 zdanie 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sąd zaznaczył, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej. Podpis służy przede wszystkim do identyfikacji osoby go składającej oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli. Sąd podniósł, że brak podpisu pod decyzją administracyjną powoduje, że decyzja taka stanowi projekt, który nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i to mimo doręczenia go – jak w przedmiotowej sprawie stronie. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, które przedstawił organ znajduje się dokument nazwany decyzją Wójta Gminy B. z [...] lutego 2012 r., nr [...], który nie został opatrzony podpisem, a zatem stanowi jedynie projekt decyzji. W związku z powyższym rozpoznanie przez SKO w Krośnie przedmiotowej sprawy i utrzymanie w mocy projektu, a nie decyzji I instancji, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. S. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z dokumentu, a to odpisu decyzji pierwszej instancji stosownie do art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, co wyraziło się w błędnym przyjęciu nieważności zaskarżonej decyzji odwoławczej, mającej wynikać z niedopuszczalności jej wydania zachodzącej wobec rzekomego nieistnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a to w związku z faktem istnienia decyzji organu I instancji i występowaniem jej w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji przesłał skarżącemu pismo zawierające rozstrzygnięcie o wniosku. Pismo to zawiera oznaczenie od kogo pochodzi, do kogo jest kierowane oraz indywidualną, konkretną wypowiedź władczą o zgłoszonym żądaniu. W szczególności pismo to zawiera podpis obejmujący imię i nazwisko oraz określenie stanowiska służbowego osoby podpisującej. Z treści dokumentu wynika, że osoba ta upoważniona jest do wydawania decyzji. W tej sytuacji o nieważności zaskarżonej decyzji nie może być mowy. Zdaniem strony odpis decyzji oraz dokumentacja sprawy wskazują, iż wydanie decyzji doszło do skutku zarówno w aspekcie sformułowania rozstrzygnięcia, jak również gdy chodzi o dostarczenie decyzji stronie. Skoro "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji" (art. 107 § 1 k.p.a.), a "Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej" (art. 14 § 1 k.p.a.) zaś "Pisma doręcza się stronie" (art. 40 § 1 k.p.a.), to właśnie ten egzemplarz pisma należy traktować jako decyzję, a zawartość akt spawy ma znaczenie drugorzędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy, dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych. Sąd Wojewódzki stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się tym, że znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz decyzji organu pierwszej instancji stanowił w istocie projekt decyzji, gdyż nie był opatrzony podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast strona skarżąca wraz ze skargą kasacyjną przedłożyła doręczoną jej decyzję z wymaganym podpisem, wywodząc z tego, że niezasadna jest ocena Sądu Wojewódzkiego co do niewydania w sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że dokument, którym strona dysponuje, stanowi decyzję wydaną w sprawie przez organ administracji i drugorzędne znaczenie miała okoliczność, iż w aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz decyzji bez wymaganego podpisu osoby upoważnionej. Niewątpliwie w świetle art. 107 § 1 k.p.a. istotnym elementem decyzji jest podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak rożne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca w myśl art. 107 § 1 k.p.a. podpisu osoby upoważnionego do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, publ. w bazie LEX; Czesław Martysz, Komentarz do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego – pkt 20 i 21, publ. w bazie LEX). Niezależnie jednak od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność decyzji uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu decyzji zawartym w aktach administracyjnych, czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz decyzji doręczony stronie postępowania. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z braku wyraźnego unormowania. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że w wymienionym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to zasadnym jest wnioskowanie, że musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 219/11). Taka interpretacja przepisu art. 109 § 1 k.p.a. przedstawiona została również w doktrynie, z zaznaczeniem, że strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 10, Wyd. C.H. Beck 2010, s. 422). Odnotować należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji. Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11). Uwzględniając powyższe uwagi zaakceptować należałoby stanowisko, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis, natomiast od okoliczności konkretnej sprawy zależeć będzie, czy skuteczne będzie pozostawienie oryginału w aktach sprawy, czy też taki oryginalny egzemplarz decyzji będzie doręczony stronie. Nie można również wykluczyć rozwiązania, że organ administracji zaopatrzy w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy. Z tych względów należało uznać, że sam brak w aktach administracyjnych oryginału decyzji nie jest wystarczający do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności. Sąd administracyjny nabierając wątpliwości w tym zakresie powinien wyjaśnić czy egzemplarz doręczony stronie postępowania jest opatrzony podpisem osoby reprezentującej organ administracji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki ograniczył się do stwierdzenia braku w aktach administracyjnych decyzji organu pierwszej instancji we właściwej formie, co doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia nieważności decyzji podjętej przez organ odwoławczy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono odpowiednio na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.