VII SA/Wa 2459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011r., znak (...), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) lipca 2011r., znak (...), którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ wskazał na następujące okoliczności niniejszej sprawy. I tak, I. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia (...) czerwca 2011r., zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o stwierdzenie nieważności Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że własną decyzją z dnia (.) stycznia 2010r., znak (...) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 787/09, uchylił decyzję z dnia (...) października 2006r, objęta ww. wnioskiem, a postępowanie umorzył. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2011r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 667/10 - oddalił skargę I. Sp.z o.o., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2010r. Organ II instancji stwierdził, że w świetle przepisu art. 61 a § 1 k.p.a, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi przyczynę przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Zarzuty merytoryczne nie mogą być rozważone, skoro decyzji, której dotyczą nie ma już w obrocie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła I. Sp. z o.o z siedzibą w W. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. , art., 8 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 przez uznanie, że uchylenie decyzji administracyjnej w drodze kontroli instancyjnej jest samodzielną i wystarczającą przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, oraz zasądzenie kosztów wg. norm przepisanych. Spółka podniosła, że w orzecznictwie, na tle odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, mówi się o "decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym", ale w odniesieniu do sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, która nie zapadła. Skarżąca Spółka podkreśliła, że celem postępowania nieważnościowego jest nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ale uzyskanie rozstrzygnięcia, które warunkuje dochodzenie roszczeń odszkodowawczych - art. 417 § 1 ustawy Kodeks Cywilny. Orzecznictwo sądów powszechnych przyjmuje, że te związane są decyzjami administracyjnymi. Przepis art. 77 Konstytucji RP, wprowadził zasadę, że każda szkoda spowodowana bezprawnym zachowaniem władzy publicznej powinna podlegać represji i poszkodowanemu służy prawo do jej domagania się. Zdaniem skarżącej Spółki umorzenie postępowania, jakie nastąpiło ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamknęło rozpoznanie merytoryczne odwołania m.in. skarżącej Spółki od decyzji organu pierwszej instancji – Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r., nr (...). Tymczasem, działka skarżącej Spółki położona jest w odległości 500m od inwestycji i pozbawiona jest w związku z jej realizacją dostępu do drogi publicznej. Przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowała, że umorzono postępowanie wobec zakończenia prac związanych z inwestycją. Strona ma interes prawny żądania wszczęcia postępowania w świetle przepisu art. 28 k.p.a., a to w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. stanowi podstawową przesłankę do wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może rozważać inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Sąd stwierdza, że po ostatniej nowelizacji przepisu art. 157 k.p.a. postanowienie jest właściwą forma orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Są dwie przesłanki, które zdecydowały o tym, że Sąd skargę oddalił. I tak, Sąd wziął pod uwagę to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, został profesjonalnie sporządzony i jednoznacznie wskazuje na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2006r., w przedmiocie pozwolenia na budowę, która, co istotne, ostatecznie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2010r., gdzie doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Decyzja organ II instancji była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygnaturze akt VII SA/wa 667/10 – skarga został oddalona. Co do zasady, postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję organu II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo poddano kontroli decyzję organu I instancji. O woli skarżącej Spółki, zakresie kontroli li tylko decyzji organu pierwszej instancji, świadczy też argumentacja skargi skierowanej do Sądu przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki. Nie podniósł on zarzutu niewłaściwej interpretacji wniosku o stwierdzenie nieważności, przeciwnie podtrzymał i rozwinął argumentacje, co do potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując, Sąd uznał, że organ mógł postanowić o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, już tylko z tej przyczyny, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej, a takie było jednoznaczne żądanie wniosku. Drugą przesłanką, dla której Sąd uznał za zasadne oddalenie skargi było to, że Sąd, co do zasady podziela stanowisko organu - nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym w dacie wniosku. Skoro decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, w tym czasie nie istniała już w obrocie prawnym, to nie było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niej. Celem, szczególnego trybu postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która dotknięta jest jedną z wad nieważnościowych, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji, kiedy decyzja ta została już wyeliminowana, nie ma uzasadnienia dla wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do niej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, kwestia dopuszczalności odszkodowania nie jest uzasadnieniem dla kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie odszkodowawcze – cywilnoprawne jest kwestią wtórną i dla instytucji samego wszczęcia postępowania nieważnościowego nie ma znaczenia. Roszczenie odszkodowawcze może być skutkiem wyeliminowania decyzji, ale roszczenie to, nie może być podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przesłanka szkody nie jest bowiem, przesłanką nieważnościową w zamkniętym katalogu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższa argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).