VII SA/Wa 787/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 787/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2006r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80 poz. 721), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. [...] w P. wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym "A." i przebudową infrastruktury technicznej (obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII)" oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. od w/w decyzji Wojewody [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt. VII SA/Wa 579/07, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m. in. że organ II instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Spółkę I. oraz B. i M. M., bez uprzedniego zbadania położenia działek skarżących, analizy argumentacji podnoszonej w odwołaniach o ograniczeniu w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości oraz konfrontacji powyższych ustaleń z konkretnymi przepisami prawa, warunkami technicznymi lub normami obowiązującymi w budownictwie. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt. VII SA/Wa 579/07 – I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. zostały zakończone. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie może zostać wydana w przypadku rozpoczętych, jak również zrealizowanych robót budowlanych. Warunek ten wynika z zapisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym rozpoczęcie robot budowlanych jest możliwe na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zrealizowanie inwestycji powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 Kpa ulec umorzeniu (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 286/05). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w całości, ewentualnie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organ powinien był wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, bądź też, uchylając pozwolenie na budowę rozpatrzeć sprawę merytorycznie. Decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania organu I instancji, zdaniem skarżącej spółki nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem. Postępowanie stało się bowiem bezprzedmiotowe na etapie postępowania odwoławczego. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie istniała w dniu wydania pozwolenia na budowę. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyrażonego w przepisie art. 139 Kpa zakazu reformationis in peius. W dniu wydania pozwolenia na budowę Spółka I. miała bowiem możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Obecnie natomiast nie ma takiej możliwości, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją wyeliminował pozwolenie na budowę z obrotu prawnego, a co za tym idzie spółka została pozbawiona możliwości wystąpienia o odszkodowanie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i miały istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 153 Ppsa. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepubl.). Naruszenie przez organy administracyjne postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 niepubl.). W niniejszej sprawie zaistniała w/w sytuacja. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/WA 579/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzją tą organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Była to decyzją wydaną w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji "rozbudowa drogi krajowej [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. [...] w P. wraz z bezkolizyjnym połaczeniem z centrum handlowym "A." i przebudową infrastruktury technicznej (obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII)", a więc dotyczyła tej samej sprawy administracyjnej co decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r. zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, iż wbrew zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji organu I instancji – zatwierdzającej pozwolenie na budowę - nie zakreślono obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia przez enumeratywne wymienienie działek. Dlatego też Sąd uchylił w/w decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., wskazując, iż organ odwoławczy nie miał prawa umorzyć postępowania odwoławczego w sytuacji gdy nie ustalono położenia działek należących do skarżących (I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M.). Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w ogóle do wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu z dnia 19 grudnia 2007 r., nie określił bowiem obszaru oddziaływania w/w inwestycji drogowej, a co za tym idzie nie zbadał czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, iż przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813). Organ odwoławczy wskazał zaś jedynie, iż inwestycja została zrealizowana i udzielono pozwolenia na jej użytkowanie, dlatego też, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Takie działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ewidentnie naruszenie art. 153 Ppsa. Nie wiadomo bowiem nadal czy odwołanie od decyzji I instancji złożyły podmioty mające przymiot strony. Organ był zaś zobowiązany przez Sąd do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji drogowej. Dopiero po sprecyzowaniu kręgu stron, i bezspornym ustaleniu że odwołującym się: I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. przysługiwało prawo do złożenia takiego odwołania, organ II instancji mógłby wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w trybie art. 105 § 1 Kpa, z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008, sygn. akt II SA/Łd 195/08, a także wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex 190997). Sąd podziela utrwalone orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po zrealizowaniu określonej inwestycji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 Kpa ulec umorzeniu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/04, Lex nr 173945, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 661/05, Lex nr 196344, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.