II SA/Ol 443/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi D. S. i S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 złotych za dokonanie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]" przy ul. A w "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że D. i S. S. w 2004r. rozbudowali na wskazanej działce istniejący budynek gospodarczo-garażowy. Rozbudowa polegała na przedłużeniu, od strony wjazdu do garażu, istniejącego parterowego budynku o konstrukcji drewnianej. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2006r. oględzin małżonkowie S. oświadczyli, że budowę zrealizowali bez projektu budowlanego i wymaganego pozwolenia. W złożonym zażaleniu na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z dnia "[...]", inwestorzy podnieśli, że ustalona w wysokości 25.000 zł opłata legalizacyjna jest zawyżona i została obliczona sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. art. 49 b ust. 4 i 5 w związku z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu podniesiono, że jeśli brak jest ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo na określonym terenie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Stwierdzono, że w analizowanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy A stracił ważność w dniu 31 grudnia 2004r., a inwestorzy nie posiadali w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak było zatem podstaw do legalizowania samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2007r. D. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także - w trybie art.135 p.p.s.a. - postanowień z dnia "[...]". oraz z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 683/07 uchylił zaskarżone przez D. i S. S. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". W wyroku podniesiono, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, gdyż uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienie i przekazał sprawę ustalenia opłaty organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, formułując w uzasadnieniu ocenę, iż na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do kontroli wysokości ustalanej opłaty, nie ma natomiast kompetencji do badania warunków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie jest w szczególności legitymowany do wskazywania organowi pierwszoinstancyjnemu obowiązku badania, czy w związku z ustaleniem braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty w ogóle może się toczyć. Podniesiono, że organ powinien także uwzględnić wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie z pytania prawnego skierowanego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r., II SA/Go 597/05, czy art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz.U . z 2003 r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U . Nr 93, poz. 888) są zgodnie z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 10 października 2007 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżących. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego w postaci art. 49 ust. 1 - Prawo budowlane (w zw. z art. 7 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 144 kpa) oraz art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a także na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegało na błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy nie jest uprawniony w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej do orzekania o zasadności ustalenia tej opłaty w ogóle, gdy dostrzeże, że budowa nie może pozostawać w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej organ odwoławczy powinien odpowiednio, tj. zgodnie z art. 144 kpa zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa i ograniczyć się do uchylenia niezgodnego z prawem postanowienia ustalającego wysokość opłaty. Ocena prawna wyrażona w wyroku WSA tymczasem zobowiązuje organ do wydania postanowienia merytorycznego, o ustaleniu wysokości opłaty, pomimo, że nie zachodzą do tego podstawy w postaci dopuszczalności legalizacji samowoli. Natomiast naruszenie art. 49 ust. 4 ustaw – Prawo budowlane polegało na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono pogląd o dopuszczalności zakończenia postępowania legalizacyjnego decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009r. (II OSK 1812/07) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, ale nie podzielił argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W orzeczeniu NSA podniesiono, że jeżeli wskutek ustaleń faktycznych organu okaże się, jak miało to miejsce w badanej sprawie, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie będzie możliwe z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - wydanie postanowienia pozytywnego w sprawie ustalenia opłaty nie jest dopuszczalne. Dopuszczalność wydania postanowienia o wysokości opłaty została uwarunkowana tym, iż następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Postanowienie ustalające wysokość opłaty zostaje więc wydane pod warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia, a kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ. Według NSA kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma również to, że w dacie wydawania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia, podobnie jak w dacie wyrokowania przez WSA, organy oraz Sąd działały w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK ZU 2007, Nr 11, poz. 160 oraz Dz.U . Nr 247, poz. 1844 z dnia 29 grudnia 2007 r.). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zakresie w jakim od osób zamieszkałych na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagały legitymowania się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania (w sprawie legalizacji lub rozbiórki) decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Oznacza to, że osoby, które wzniosły obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu, mogą aktualnie – także w trakcie postępowania legalizacyjnego - uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego także w trakcie postępowania legalizacyjnego możliwe jest spełnienie warunku wydania decyzji zatwierdzającej projekt, polegającego na uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzeczeniu Sądu II instancji wskazano, że ponownie rozpatrując zażalenie, organ odwoławczy powinien ustalić, czy wskutek uzyskania - w trakcie postępowania legalizacyjnego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, strona może nadal liczyć w przyszłości na określoną w art. 49 ust. 4 pkt 2 - Prawa budowlanego, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. W tym celu organ odwoławczy właściwy w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej obowiązany będzie zawiesić postępowanie oraz wezwać stronę do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zależności od sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ odwoławczy albo ustali wysokość opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego, utrzymując w mocy lub reformując zaskarżone postanowienie (gdy strona uzyska decyzję pozytywną) albo ograniczy się do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia, stosując art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa (gdy strona nie uzyska pozytywnej decyzji). Po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł za samowolną rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że organ I instancji w związku z wykonaniem przez p. S obowiązków wynikających z postanowienia z dnia "[...]" zobowiązany był do uruchomienia następnego etapu procesu legalizacji, tj. do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do naliczenia opłaty legalizacyjnej, gdyż określona samowola budowlana spełnia wymagania do jej legalizacji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Skargę na ww. postanowienie organu II instancji wywiedli D. i S. S. wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili organowi naruszenie art. 153 w związku z art. 193 oraz 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono organowi, że ten zupełnie nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r. (II OSK 1812/07). Tymczasem NSA zobowiązał organ odwoławczy, aby ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 152 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi D. i S. S., zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r. (II OSK 1812/07). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w konkretnej sprawie – w tym także w odniesieniu do stwierdzonej w nim niekonstytucyjności aktu wykonawczego do ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 grudnia 2004r., VI SA/Wa 46/04 (LEX nr 177371). We wskazanym orzeczeniu Sądu II instancji przyjęto, że ponownie rozpatrując zażalenie, organ odwoławczy powinien ustalić, czy wskutek uzyskania - w trakcie postępowania legalizacyjnego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, strona może nadal liczyć w przyszłości na określoną w art. 49 ust. 4 pkt 2 – ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118), decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. W tym celu organ odwoławczy właściwy w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej obowiązany będzie zawiesić postępowanie oraz wezwać stronę do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zależności od sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ odwoławczy albo ustali wysokość opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 - Prawa budowlanego, utrzymując w mocy lub reformując zaskarżone postanowienie (gdy strona uzyska decyzję pozytywną) albo ograniczy się do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia, stosując art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa (gdy strona nie uzyska pozytywnej decyzji). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się zupełnie do zaleceń i oceny prawnej przyjętej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r. Tymczasem jak już wspomniano wcześniej i jak słusznie podnieśli skarżący NSA zobowiązał organ odwoławczy, aby ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W sprawie tej nie sposób było nie zauważyć tego, że argumentacja prawna sądów obu instancji była różna, podkreślił to z resztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę kasacyjną D. i S. S.. Dlatego też organy administracji winny się zastosować do konkretnych, jasnych i rzeczowych zaleceń i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK1218/07, gdyż te wskazania i zalecenia zgonie z treścią art. 170 i 190 p.p.s.a. są wiążące zarówno dla organów administracji jak i sądów w przypadku gdyby w przyszłości rozpatrywały niniejszą sprawę. W świetle powyższych rozważań, skargę należało uznać za zasadną, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów wyżej wskazanych, zaś naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt 2 stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 ww. ustawy.