II GSK 1417/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II SA/OI 295/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wniesienie sprzeciwu do kontroli przeprowadzonej w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II SA/OI 295/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę [...] Spółki z o.o. w P. dalej "skarżąca" na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wniesienie sprzeciwu do kontroli przeprowadzonej w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych. W świetle uzasadnienia Sądu I instancji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. odmówił wszczęcia postępowania na skutek wniesienia sprzeciwu przez skarżącą do kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. w [...] w O. W uzasadnieniu podniesiono, iż prawem do wniesienia sprzeciwu dysponuje przedsiębiorca, co do którego wszczęto kontrolę, tj. ten, który został przez organ uznany za podmiot kontrolowany. W niniejszej sprawie kontrola została przeprowadzona w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych należącym do spółki G. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zostały zabezpieczone dwa automaty, a także umowa podnajmu powierzchni zawarta celem ustawienia i zainstalowania na niej dwóch urządzeń do gry, pomiędzy firmą [...] z siedzibą we W. a E. K.. W związku z oferowaniem i umożliwieniem (udostępnieniem) gier na automatach przez właścicielkę baru została ona uznana za osobę urządzającą gry hazardowe. Tym samym jednorazowe upoważnienie do kontroli zostało doręczone E.K., bowiem to ona, zgodnie z art. 291 § 1 Ordynacji podatkowej jako kontrolowany niezgadzający się z ustaleniami protokołu mogła przedstawić zastrzeżenia do protokołu, wskazując równocześnie stosowne wnioski dowodowe. Na skutek zażalenia skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazano, iż sprzeciw może być skutecznie wniesiony jedynie przez stronę postępowania kontrolnego, co nie miało miejsca. Sąd I instancji odrzucając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że zgodnie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. skardze do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, albo postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, albo też postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie należy do żadnego z wymienionych kategorii. Wprawdzie jak zaznaczył to Sąd - na to postanowienie służy zażalenie - lecz nie jest ono wydawane w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście WSA powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1030/10), zgodnie z którym postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Według Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z: - art. 84c ust. 1, 9, 10 i 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.); zwanej dalej u.s.d.g., - art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2012 r. nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została złożona na postanowienie kończące postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym albo na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a., - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a., - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a., - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a., - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem; 4. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a., - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a., - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenie eksploatowane przez skarżącą może być urządzeniem wykazującym wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazach zasad naczelnych postępowania administracyjnego. II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79 b, art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80 b u.s.d.g, art. 81 ust. 1 i 2 u.s.d.g oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji; 2. art. 79, 79 a, 80, 80 a, 81 ust. 2, art. 81 a, 82 i 83 u.s.d.g. w zw. z art. 84 ust. 1 a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwanej dalej ustawą o służbie celnej w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni w/w przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone; 3. art. 84 c pkt 12 u.s.d.g w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez akceptację jego niezastosowania przez organy I i II instancji, a w efekcie jego niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem organ nie rozpatrzył sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, co skutkuje uznaniem go za zasadny; 4. art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiotu, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu. Jak wskazuje skarga kasacyjna zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wydane w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście skarżąca wskazuje, że jej poglądy są zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą, bowiem postanowienia Dyrektorów Izb Celnych wydawane w analogicznych sprawach były uznawane za wydane w postępowaniu administracyjnym, a wnoszone w takich sprawach skargi były przyjmowane do rozpoznania. W związku z powyższym, odrzucenie przez Sąd skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. jest bezpodstawne i nie znajduje potwierdzenia zarówno w treści przepisów, na które powołał się organ jak i w stanowisku zajętym przez judykaturę. Ponadto skarga kasacyjna podkreśla, że organy I i II instancji dokonały błędnej wykładni normy prawnej odtworzonej na podstawie wymienionych powyżej przepisów u.s.d.g. i ustawy o służbie celnej. Natomiast w ślad za organami błędnej wykładni w/w przepisów dokonano w zaskarżonym orzeczeniu. Zdaniem skarżącej jest ona wbrew twierdzeniu organów stroną postępowania albowiem w czasie kontroli zatrzymano automaty zręcznościowe, stanowiące jej własność, a kontrola odbyła się w miejscu wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym. Ponadto, co wymaga podkreślenie, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wniesienie sprzeciwu do kontroli przeprowadzonej w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu I instancji - łącząca się z badaniem legalności podjętego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. do kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celnej. Kontrola ta, jak słusznie zauważył Sąd I instancji dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy o służbie celnej, lecz zgodnie z jej art. 55 do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., czyli także art. 84c ust. 1. Zgodnie z 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, w którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.d.g. ). Przy czym z mocy art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem jak wynika z powyższego, skarżąca wniosła sprzeciw w ramach postępowania kontrolnego, w którym podjęto zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Natomiast postępowanie kontrolne należy uznać za postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego (por. post. NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12). Wynikające bowiem z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. oraz ustawy o służbie celnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W kontrolowanym postanowieniu trafnie Sąd I instancji wyraził pogląd, że zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84c ust. 1, 9, 10 i 16 u.s.d.g. oraz art. 61 § 1 k.p.a. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10, do którego prawidłowo odwołał się także Sąd I instancji, a które jest podzielone także przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.