II GSK 2000/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 626/12 w sprawie ze skargi Ż. R. na pismo Zarządu Województwa L. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Ż. R. na pismo Zarządu Województwa L. z dnia 21 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 21 maja 2012 r. Zarząd Województwa L. odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej, ponieważ uchybiła terminowi do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie (§ 31 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 177 poz. 1371 ze zm.). Pismo to zawierało ponadto pouczenie dotyczące trybu oraz terminu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżąca w dniu 27 czerwca 2012 r. złożyła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższa informację o odmowie przyznania pomocy finansowej (data wpływu do sądu 2 lipca 2012 r.). Skargę tą przekazano do organu – Zarządu Województwa Lubuskiego, w dniu 5 lipca 2012 r., celem nadania jej biegu zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę wskazując, że warunkiem skutecznego zaskarżenia pisma Zarządu Województwa L. z dnia 21 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., było wniesienie wezwania do usuniecie naruszenia prawa, w terminie o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., o czym organ pouczył stronę. Tymczasem Ż. R. pismem z dnia 28 maja 2012 r. (data wpływu do organu: 31 maja 2012 r.) zwróciła się do organu o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie projektu, wskazując że uchybienie tego terminu wynikało z problemów zdrowotnych i konieczności hospitalizacji w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] maja 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji brak podstaw do potraktowania tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi na złożony wniosek, udzielonej przez organ pismem z dnia 15 czerwca 2012 r., doręczonej jej w dniu 25 czerwca 2012 r., dnia 28 czerwca 2012 r. skarżąca ponowiła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie złożyła żądane przez organ wyjaśnienia do wniosku. Następnie skierowała bezpośrednio do Sądu skargę na pismo Zarządu Województwa L. z dnia 21 maja 2012 r. W tej sytuacji Sąd I instancji, po przeanalizowaniu akt sprawy, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę, uznał, że skarżąca nie złożyła, stosownie do pouczenia zawartego w zaskarżonym piśmie z dnia 21 maja 2012 r., pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzestając jedynie na złożeniu dwukrotnie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Tym samym nie wyczerpała określonych prawem środków prawnych, warunkujących skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na odmowę przyznania pomocy finansowej z dnia 21 maja 2012 r., poniewaź nie skierowała do organu, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ż. R. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72 poz. 619) poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nie wyczerpała w sprawie określonych prawem środków prawnych, warunkujących dopuszczalność wniesienia skargi do sądu, tj. wadliwe uznanie, że skarżąca nie skierowała do organu pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz poprzez błędne nieuwzględnienie, że pismo skarżącej z dnia 28 maja 2012 r. stanowiło w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., które zostało złożone w ustawowym terminie 14 dni do właściwego organu. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że spornym pismem z dnia 28 maja 2012 r., wprawdzie zatytułowanym "Wniosek o przywrócenie terminu złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie (...)", w rzeczywistości zakwestionowała odmowę przyznania pomocy finansowej z dnia 21 maja 2012 r. W pierwszym zdaniu tego pisma skarżąca wskazała, że składa "odwołanie dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej", dopiero w dalszej kolejności wskazała, że jednocześnie wnosi o przywrócenie termu do złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie, argumentując tym wnioskiem zasadność domaganie się weryfikacji stanowiska organu. Biorąc pod uwagę całą treść pisma, okoliczność, że zostało złożone w terminie 14 dniowym od dnia doręczenia skarżącej pisma organu z dnia 21 maja 2012 r., należało przyjąć, że stanowi ono środek zmierzający do ponownego zajęcia się sprawą przez organ. W rezultacie zachowana została – mimo braku literalnego nazwania pisma w ten sposób – istota wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła, że w ten sposób sporne pismo skarżącej z dnia 28 maja 2012 r. ocenił organ, który w pierwszym akapicie swojego pisma z dnia 15 czerwca 2012 r. wskazał, że "Samorząd Województwa L. podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21.05.2012 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej...". Takie stanowisko organu stanowi – zdaniem skarżącej – reakcję na domaganie się przez nią ponownego zajęcia sprawą i weryfikację zajętego przez organ stanowiska. W tej sytuacji, traktowanie spornego pisma jedynie jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień, wbrew jego istocie i treści stanowi obrazę art. 52 § 3 p.p.s.a. i prowadzi do nieuzasadnionego odrzucenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej stwierdzając, że treść spornego pisma w pełni odpowiada jego tytułowi, a wybiórczo przytoczony cytat "składam odwołanie" nie przesądza o jego właściwej treści i zamiarze piszącego. Pozostała jego treść sprowadza się tylko i wyłącznie do tłumaczeń skarżącej związanych z niedotrzymaniem terminu złożenia wyjaśnień w sprawie, co skutkowało odmową przyznania pomocy. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, pismo organu z dnia 15 czerwca 2012 r., w którym jedynie znajduje się potwierdzenie prawidłowości dotychczasowych decyzji organu, ze wskazaniem stosownych przepisów celem wyjaśnienia, jakie przesłanki musza być spełnione, aby można było dokonać przywrócenia terminu. Podany przez skarżącą cytat z tego pisma organu wyjęty jest z kontekstu i nie odzwierciedla sensu całej treści pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wymogi formalne podania (pisma) w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Przepis ten wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej złożonego podania. Powinno więc zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żadanie oraz podpis. Jest to minimum wymagań, bez których nie można ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie (tak: B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 370). W orzecznictwie przyjęto, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92). Ponadto, w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne formalistyczne podejście do treści wniosków, odwołań, zażaleń i skarg i ich odrzucanie tylko z tego powodu, że strona nieprecyzyjnie sformułowała swoje żądania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 121/07). Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87. W orzecznictwie sądowym przyjęto też, że każde pismo w postępowaniu sądowym, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność (por. postanowienie SN z 13 grudnia 1965 r., III PR 64/65, LexPolonica nr 322983 oraz z 18 października 1972 r., I CZ 124/72, LexPolonica nr 322194). O charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie SN z 27 lutego 1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, nr 4,poz. 138 oraz wyrok SN z 4 lutego 1972 r., I PR 408/71, LexPolonica nr 322320). Mając na względzie wyżej wymienione uwagi, należało uznać, że Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżąca nie wyczerpała określonych prawem środków prawnych, warunkujących skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a pismo z dnia 28 maja 2012 r., stanowiło jedynie wniosek o przywrócenie terminu, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji potraktował powyższe pismo wybiórczo i pominął fakt, że tytuł tego pisma nie odpowiada w całości jego treści. I tak, tytuł spornego pisma brzmi: "Wniosek o przywrócenie terminu złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie w ramach środka 4.1. Rozwój obszarów zależnych od rybactwa." Natomiast pierwszy akapit pisma brzmi następująco: "W odpowiedzi na pismo [...] z dnia 21.05.2012 składam odwołanie dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach środka 4.1. Rozwój obszarów zależnych od rybactwa i wniosek o przywrócenie terminu złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie w ramach środka 4.1.." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to należało potraktować jako właściwy w sprawie środek zaskarżenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wynika z niego, że skarżąca nie zgadza się z negatywnym rozstrzygnięciem organu (tj. odmową przyznania dofinansowania) składając w odpowiedzi na pismo organu z dnia 21 maja 2012 r. "odwołanie", i wniosek o przywrócenie terminu złożenia wyjaśnień do wniosku wraz z argumentacją uzasadniającą przywrócenie tego terminu. Należy też podkreślić, że pismo z dnia 28 maja 2012 r. złożone zostało we właściwym terminie, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie organu z dnia 21 maja 2012 r., stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. Skoro więc sporne pismo z dnia 28 maja 2012 r. stanowi w rzeczywistości wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które złożone zostało w terminie, to wniesiona przez skarżącą skarga do sądu administracyjnego również została wniesiona w terminie, a jej odrzucenie jako niedopuszczalne było nieuzasadnione. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.