IV SA/Wa 1033/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy M. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o pow. [...] m² z przeznaczeniem na chów [...] sztuk tuczników w miejscowości X w gminie M. M. K. i D. K. wnioskiem datowanym na [...] sierpnia 2011 r., który wpłynął do Urzędu Gminy M. w dniu [...] września 2011 r., wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, alternatywnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 65 § 1 k. p. a. przekazało wniosek o wznowienie postępowania organowi właściwemu w sprawie, tj. Wójtowi Gminy M. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku M. K. i D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoja decyzje z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.) dotyczy także przepisów prawa procesowego, jednak w tym przypadku takiego naruszenia nie było, ponieważ nie było pominięcia społeczeństwa w postępowaniu. Wójt Gminy M. zapewnił bowiem udział społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez stosowne obwieszczenia. Organ wskazał, że nawet gdyby społeczeństwo zostało pominięte w postępowaniu, to stanowi to przesłanką wznowieniową ze 145 § 1 pkt 4 k. p. a. (niezawiadomienie stron, w tym społeczeństwa), stąd nie może być ona uwzględniona w postępowaniu nieważnościowym. SKO podniosło, iż teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, a jedynie nie będącym aktem prawa miejscowego studium, stąd nie trzeba było badać zgodności wniosku o wydanie decyzji ze studium. Organ uznał, że raport to dowód przedstawiany przez inwestora na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy i badany przez organ i jego wartości nie można podważyć gołosłownie. By to skutecznie uczynić należy podnieść przeciwdowód, np. inny raport o odmiennych wnioskach (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1717/10). Raport jest wykonany przez profesjonalistę (wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08), stanowi dokument prywatny inwestora badany jako dowód w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie w ocenie organu raport spełnia wymogi z art. 67 ustawy, a skarżący nie przedstawili dowodów wskazujących na jego wady. W kwestii naruszenia art. 6 ustawy o ochronie środowiska w kontekście możliwości wydzielania nadmiernych ilości odorów organ wskazał, że zgodnie z raportem uciążliwości odorowe (amoniak i siarkowodór) nie będą przekraczały dopuszczalnych norm emisji. Wskazano, że nie doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach, ponieważ raport zakłada wykonanie szczelnej posadzki betonowej w chlewni i właściwe gromadzenie odpadów, określa bilans obornika i ustanawia wymogi nawożenia obornikiem. W sytuacji, gdy inwestor nie posiada wymaganego areału do nawożenia (21 ha), zobowiązany jest do jego zwiększenia lub odsprzedaży nadmiaru nawozu naturalnego. M. K. i D. K. wnieśli skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2012 r. zarzucając jej: I. rażące naruszenie zasad ogólnych k. p. a., w tym zasad dotyczących gwarancji udziału strony w postęp. administracyjnym, czyli art. 8 i art. 10 k. p. a. oraz zasad dotyczących zawartości uzasadnienia decyzji. Wskazali, iż decyzja środowiskowa nie może być wydana bez udziału społeczeństwa, zaś art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. nie stosuje się, bo dotyczy on strony, a stroną nie jest społeczeństwo, więc nie może ono domagać się wznowienia na podstawie tego przepisu. Decyzja Wójta może więc być wyeliminowana z obiegu jedynie w trybie stwierdzenia nieważności, a skarżący mają w sprawie legitymację podwójną wynikającą ze statusu strony oraz z należenia do społeczeństwa. Skarżący wskazali, iż naruszono szereg przepisów ustawy dotyczących udziału społeczeństwa, m. in. brak ogłoszenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy (art. 3 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 29, 32, 33, 79 i 80 ustawy). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy wskazuje, że chodzi o wszystkie trzy wymienione w nim sposoby. Brak jednego sposobu ogłoszenia powoduje naruszenie udziału społeczeństwa i tym samym rażące naruszenie prawa. Obwieszczenie z dnia [...] lipca 2011 r., od którego biegł termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2011 r., nie zawiera wzmianki o jego umieszczeniu na tablicy ogłoszeń w Y (w X, gdzie jest planowana inwestycja, tablicy ogłoszeń nie ma). Ponadto w obwieszczeniach z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i w obwieszczeniach z dnia [...] marca 2011 r., z dnia [...] maja 2011 r., z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r., nie wskazano gdzie (w jakim piśmie albo miejscu) powinno się ukazać obwieszczenie, aby zaczął biec termin 21 dni na składanie uwag i wniosków bądź wniesienie odwołania. Nadto w obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2011 r. nie wskazano, kiedy podano do publicznej wiadomości decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., bo na obwieszczeniu tym podano jedynie datę wydania obwieszczenia przez Wójta, a nie datę podania do publicznej wiadomości; II. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy naruszające przepisy art. 7, art. 77, art. 75, art. 84, i art. 80 k. p. a. poprzez: 1. przerzucenie ciężaru dowodu na wnioskodawców skutkującym naruszającym zasadę oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.) zaniechaniem przeprowadzenia dowodów, np. z opinii biegłego lub nowego raportu, które zweryfikowałyby raport przedstawiony przez inwestora (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a oraz lit. c ustawy). Zarzuty skarżącego nie są gołosłowne, bo wskazują konkretne naruszenia i są szczegółowo uzasadnione, zaś żaden przepis nie nakłada przedstawienia kontrdowodu w postaci innego raportu. SKO tymczasem bezkrytycznie przyjęło treść wadliwego raportu, błędnie nie sporządzając własnego raportu, rażąco naruszając także art. 6 p. o. ś. poprzez niezweryfikowanie wadliwego raportu pod kątem zachowania zasad prewencji i przezorności; 2. nieprawidłowość raportu polegającą na: a) błędnej liczbie [...] sztuk tuczników skutkującej błędnym wskaźnikiem [...] DJP, ponieważ rocznie będą trzy czteromiesięczne cykle chowu, każdy po [...] sztuk tuczników. Tuczników rocznie będzie więc [...] sztuk ze wskaźnikiem DJP [...]. Wszystkie obliczenia, związane m. in. z emisją gazów i ilością obornika (na 1 DJP ilość obornika wynosi [...] Mg/rok, ale jest [...] Mg/rok, a nie [...] Mg/rok), są więc trzykrotnie zaniżone. Podobnie z możliwością zagospodarowania obornika: [...] DJP x [...] Mg/ha = [...] ha, zaś w raporcie wskazano [...] ha, a inwestor posiada jedynie [...] ha. Brak dowodów wskazujących na możliwość sprzedaży nadwyżki obornika. Ponadto jeden z trzech cyklów chowu będzie kończył się w okresie pozawegetacyjnym, w którym nie można nawozić pól obornikiem. Inwestor nie przewidział płyty czy zbiornika na obornik, co spowoduje konieczność przechowywania nadwyżki obornika w tuczarni. Ponadto brak zbiornika na gnojowicę wydostającą się z obornika. Wszystko to wpłynie na wzrost emisji gazów (amoniaku i siarkowodoru), pogorszenie dobrostanu zwierząt oraz uciążliwości odorowe dla okolicznych mieszkańców; b) błędnym określeniu odległości planowanej inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych, która wynosi nie 280 m na południowy-wschód i 180 m na północ, lecz odpowiednio [...] m i [...] m; c) błędnej informacji o braku wód powierzchniowych i lasów w pobliżu terenu inwestycji, podczas gdy w odległości ok. [...] m przebiega rów melioracyjny odprowadzający wody gruntowe i opadowe do rzeki S., zaś w odległości [...] m jest niewielki naturalny zbiornik wodno-błotny stanowiący źródło wody pitnej dla zwierząt leśnych i gospodarskich. Brak informacji na jakiej podstawie ustalono, iż okoliczne studnie nie są używane, a ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie jest las, co udokumentowano fotografiami. Raport na str. 22-23 pomija te okoliczności; d) braku analizy rodzaju i jakości materiałów mających być użytych do budowy tuczarni, w szczególności betonu i technik zabezpieczania odpadów zwierzęcych; e) zaniżeniu ilości wody potrzebnej do mycia kojców po zakończeniu cyklu chowu do 2 m³ (str. 30 raportu) oraz braku wskazania podstawy prawnej pozwalającej na możliwość magazynowania ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi; 3. pominięcie studium stanowiącego podstawę do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji z dnia [...] lipca 2011, podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że oparł się na studium, na co wskazuje także pismo Wójta z dnia [...] grudnia 2011 r., a przy tym Wójt powołał się na to, że przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym. SKO powinno zbadać, czy oparcie decyzji na studium nie stanowiącym aktu prawa miejscowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Inwestor nie jest zaś rolnikiem, lecz przedsiebiorcą mającym zamiar prowadzić pozarolniczą działalność gospodarczą na terenie rolnym. SKO powinno było dokonać sprawdzenia, jakie przeznaczenie ma grunt (na podstawie wypisu z ewidencji gruntów) i czy inwestor prowadzi działalność rolniczą czy pozarolniczą (na podstawie wypisu z ewidencji działalności gospodarczej). 4. naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach oraz sprzeczność projektu tuczarni z postanowieniem RDOŚ w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., ponieważ nie można magazynować obornika na terenie przedmiotowej inwestycji na nieprzepuszczalnej płycie obornikowej skierowującej obornik do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Natomiast z projektu inwestycji wynika, że nie przewiduje się budowy nieprzepuszczalnej płyty obornikowej ani szczelnego zbiornika bezodpływowego. 5. wadliwe uzasadnienie (art. 107 § 1 i 3 k. p. a.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Na wstępie należy wskazać, co jest bardzo istotne dla rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja została wydana nie w postępowaniu zwykłym, lecz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organ bada, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest nie jakąkolwiek wadą, ale jedynie wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k. p. a. Innymi słowy, niektóre naruszenia prawa, np. nie będące rażącymi, nie mogą spowodować stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Naruszenia te mogły być badane w trybie postępowania zwykłego na etapie postępowania odwoławczego, w którym organ dostrzegając taką wadę może uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu skarżących, że zostali oni pominięci w postępowaniu zwykłym w sprawie wydania decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach należy wskazać, że zarzut ten nie może być badany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, do którego prowadzenia właściwy jest Wójt Gminy M.. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. mówi bowiem o sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mowa jest więc o stronie, zaś w sytuacji, gdy skarżący mają w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przymiot strony uznać należy, że właśnie w postępowaniu wznowieniowym może być badana kwestia pominięcia ich w postępowaniu zwykłym. W sytuacji bowiem, gdy skarżący jest stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a., czyli podmiotem mającym swój własny interes prawny w sprawie, nie może już być zaliczony do "społeczeństwa", które własnego interesu prawnego w sprawie nie ma. Nie ma więc znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ewentualne pominięcie społeczeństwa w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście w niniejszej sprawie nie mogą znaleźć uznania Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Głównym zarzutem skarżących jest bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ raportu przedstawionego przez inwestora. Zdaniem skarżących sformułowali oni konkretne zarzuty pod adresem raportu, które powinny być przez organ zweryfikowane na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, jak i na podstawie sporządzenia odrębnego raportu na zlecenie organu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. Jak wyżej wskazano, aby wyeliminować decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2011 r. musiałaby być ona obarczona chociaż jedną z wad z art. 156 § 1 k. p. a. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca. Przepis art. 156 § 1 k. p. a. nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W niniejszej sprawie taki obowiązek został stwierdzony. Skarżący argumentuje, że związku z trzema cyklami chowu tuczników ilość DJP powinna wynosić [...], a nie [...], jak przyjął raport i co zaakceptował organ. W ocenie Sądu argumentu tego podzielić nie można. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), zwanym dalej "rozporządzeniem", do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia i dla tuczników wynosi on 0,14. Wnioskodawca planuje chów [...] tuczników w jednym czteromiesięcznym cyklu, z czego wynika, iż jednorazowo w tuczarni przebywać będzie [...] tuczników. Zdaniem Sądu prawidłowo więc przyjęto ilość DJP na [...]. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wszystkie obliczenia, związane m. in. z emisją gazów i ilością obornika są trzykrotnie zaniżone w związku z trzema cyklami chowu tuczników. Z raportu wynika, że część obornika będzie odsprzedawana i mimo że pozostanie nadwyżka obornika niewykorzystana w związku ze zbyt małą powierzchnią gospodarstwa, to nie można uznać, aby stanowiło to rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podobnie jest zdaniem Sądu z obliczeniem odległości planowanej inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych. Nawet jeżeli uzasadnione są zarzuty, iż wynosi ona nie 280 m na południowy-wschód i 180 m na północ, lecz odpowiednio [...] m i [...] m, to okoliczności tej nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Należy też zauważyć, że podstawą prawną wydania decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2011 r. nie było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne jej elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k. p. a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).