II OSK 1717/10

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 217/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "Zielone Mazowsze" z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 marca 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Plus GSM BT 1 0021, na działce ew. nr 111, obręb 6-01-06, przy ul. Grzybowskiej 37a w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 21 marca 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 11 października 2007 r. Decyzją z dnia 6 marca 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej wymienionego przedsięwzięcia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko, określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) – zwanej dalej p.o.ś. – jest przedsięwzięcie, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe. Przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest przedsięwzięcie, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 p.o.ś. W dniu 31 sierpnia 2007 r., weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Rozporządzenie nowelizujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. nie przewidywało przepisów intertemporalnych, co oznacza, że nowelizacja wywołuje skutki prawne również w odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, a zatem także do przedmiotowego postępowania. Z opracowania przedłożonego przez inwestora zawierającego wyniki obliczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten wzdłuż głównej wiązki promieniowania wynika, że w odległości 70 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z raportem będąca przedmiotem inwestycji stacja bazowa będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 23 oraz 38 GHz, a ich moc będzie wyższa niż 100 W. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oznacza to, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji wymagającej obligatoryjnego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Nie mieści się bowiem ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, nie ma również charakteru inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko, tym samym wymagającej fakultatywnego sporządzenia raportu, gdyż nie stanowi przedsięwzięcia określonego w § 3 ust. 1 pkt 8. W ocenie Sądu I instancji, należy uznać, że przedmiotowa inwestycja nie może być uznana jako mogąca znacząco oddziaływać negatywnie na środowisko. Z przedłożonego przez inwestora opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia", sporządzonego w grudniu 2007 r. przez C.B. – specjalistę ds. ochrony środowiska – wynika, że wzdłuż głównych wiązek promieniowania każdej z anten w odległości 70 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji słusznie uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 7, 8, 9, 11, 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę do kwalifikacji inwestycji pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej ("tu – brak typów anten, ich mocy, tiltu elektrycznego, azymutu, brak opisu proceduralnego"). Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, który w niniejszej sprawie był już sporządzony "co może sugerować że postępowanie dotyczy drugiego raportu". Ponadto nastąpiło zdaniem strony skarżącej analizowanie przez Sąd I instancji opracowania sporządzonego przez C.B. bez podania podstawy prawnej, z której wynikałoby, że to inwestor analizuje stan prawny i faktyczny oraz przedstawia stosowne dokumenty. Kolejny zarzut dotyczy zaniechania oceny decyzji organów administracji publicznej pod kątem stosowania przez nie przepisów prawa materialnego oraz procesowego i tym samym zwolnienie ich z obowiązku dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 2 oraz ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pominięcie powyższego przepisu zarówno przez organy jak i Sąd I instancji. Po czwarte, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niewskazanie konkretnego przepisu przywoływanego aktu prawnego, który był przedmiotem analizy obu organów administracji publicznej. Po piąte, art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz 4, art. 49 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 p.o.ś w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie, czy organy dokonały uzupełnień dokumentacji o przepisy dodane z dniem 19 sierpnia 2007 r., albowiem wyrok całkowicie pomija tę kwestię. Po szóste, § 4 w związku z § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy antenami sektorowymi i radiolinii oraz z znajdującej się w bliskim sąsiedztwie innej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po pierwsze, stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ponadto jeżeli autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, czyli preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też także z tej przyczyny podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy czyli w istocie wadliwie skontrolował ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy administracji, a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których właściwe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy jednak podkreślić, że w prawidłowo przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym tej sprawy nie nastąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę dokonane ustalenia faktyczne i prawne w tym zakresie przedmiotowym. Wynika z nich jednoznacznie, że ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać m.in. przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, których instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitują pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotopowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności są w odległości nie większej niż 40 m oraz nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Natomiast z ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe organy, a następnie poddanych prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji wynika, że nie zostały naruszone przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ jak i d/ cyt. znowelizowanego rozporządzenia RM co do których istnieje obowiązek sporządzenia raportu fakultatywnie, ponieważ nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. lub art. 46 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., którego realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Plus GSM BT 1 0021, na działce ew. nr 111, obręb 6-01-06, przy ul. Grzybowskiej 37a w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie wymaga w obecnym stanie prawnym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji. Z kolei podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego, który ustalono w oparciu o wiedzę specjalistyczną, nie zostały poparte argumentacją znajdującą umocowanie w opracowaniu przygotowanym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia fachowe w tym zakresie, chociaż nie musi to być oczywiście biegły czy rzeczoznawca. Ponadto, oczywiście sam pierwotny raport dostarczony przez inwestora jeszcze w poprzednim stanie prawnym jak i jego uzupełnienia z 2008 r. nie są to dokumenty urzędowe w świetle art. 76 § 1 k.p.a. lecz podlegają swobodnej ocenie dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Stąd, jeżeli z uzupełnienia raportu dostarczonego przez inwestora w związku z pismami złożonymi w dniach 11 stycznia 2008 r. oraz 26 lutego 2008 r. jednoznacznie wynika, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten w odległości 70 m nie występują miejsca dostępne dla ludności, to Sąd I instancji jaki i Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego za wyjątkiem art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przypadek w tej sprawie nie zachodzi. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin). Należy także dodać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia". W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej – sąd administracyjny nie posiada więc co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w sprawie będącej przedmiotem jego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1772/08, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Natomiast obowiązkiem Sądu I instancji jest zbadanie, czy właściwy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. może tylko stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawierałoby stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Podsumowując należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Po trzecie, biorąc pod uwagę, że prawidłowo został poddany kontroli Sądu I instancji stan faktyczny w tej sprawie, brak jest także w tych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy podstaw do przyjęcia stanowiska, że zostały naruszone przez Sąd I instancji podniesione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to zarówno art. 46a ust. 4 pkt 1 i 4, art. 49 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 8 p.o.ś. jak i art. 51 ust. 2 i 5 p.o.ś. oraz § 4 w związku z § 5 pkt 1 lit. b/ cyt. rozporządzenia RM. Należy także zaznaczyć, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, stąd nie orzekał w kwestii zastosowania w tej sprawie przez właściwe organy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. gdyż nie było takiego zarzutu kasacyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.