IV SA/Wa 952/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] października 2010 roku E. i S. B. zwrócili się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą na działce ew. nr [...] w obrębie R., gmina W. Wójt Gminy W. decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na brak w analizowanym obszarze działek zabudowanych budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B., wskazując, że miejscowość R. nie ma charakteru rolniczego, a jest typową miejscowością podmiejską i zaczyna spełniać funkcje sypialni W.. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można mówić o niezachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. W dalszej części odwołania skarżący podkreślił walory estetyczne i kompozycyjne planowanej zabudowy. Wskazano też, że istnieje potrzeba pozszerzenia obszaru analizowanego po stronie północnej z [...] m do [...] m, ponieważ na działkach ew. nr [...] posadowione są budynki mieszkalne jednorodzinne. Ponadto w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się w miejscowości B. budynki o podobnej funkcji. Budynki takie posadowione są również przy posesjach R. [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że w warunkach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi nie niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. nie spełniono wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że projektowana przez inwestora zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze. Kolegium Odwoławcze biorąc pod uwagę wyniki analizy zagospodarowania obszaru, podzieliło pogląd zaprezentowany przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że teren planowanej inwestycji znajduje się we wsi R. na terenie zabudowy siedliskowej - zagrodowej. Szczegółową charakterystykę tego obszaru zawarto w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji i Kolegium wobec braku sprzeczności tych ustaleń z podkładami mapowymi znajdującymi się w aktach sprawy (w tym również przedstawionymi przez inwestora) nie zakwestionowało wniosków zawartych w analizie. Z racji tego, iż różnicę pomiędzy zabudową siedliskową a mieszkaniową jednorodzinną uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym obszarze byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia ładu przestrzennego wprowadzania nowego rodzaju zabudowy. W odniesieniu zaś do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że zabudowania posadowione na działkach ew. nr [...] nie mogą być brane pod uwagę, ze względu na nie objęcie ich granicami obszaru analizowanego. Z kolei objęte zakresem analizy budynki mieszkalne jednorodzinne posadowione są na nieruchomościach dostępnych z innej drogi publicznej. W takim stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odmowna decyzja Wójta Gminy W. była zasadna i dlatego utrzymano ją w mocy. Na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga S. B. W skardze podniesiono, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie istnieje tzw. dobre sąsiedztwo. Skarżący podniósł także, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona szczególnie jeżeli chodzi o rodzaj zabudowy znajdującej się na pobliskim terenie. Podniesiono także zarzut nie zbadania sprawy ponownie przez organ odwoławczy, co narusza zasadę dwuinstancyjności. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to że, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Gdy natomiast wykazana zostanie sprzeczność pomiędzy zabudową istniejącą a planowaną przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie powinien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej powodem odmowy była okoliczność, że inwestor planuje realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie gdzie posadowiona jest zabudowa zagrodowa. Sąd nie akceptuje stanowiska skarżącego wg. którego te rodzaje zabudowy są podobne i nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa poprzez realizację planowanej inwestycji. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym również przez Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. W przypadku zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1079/07, wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie) to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Sąd stwierdził również, że przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wynikające z przepisów prawa wymagania, (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Za nietrafione należy uznać zarzuty podnoszone przez skarżącego już w toku postępowania administracyjnego dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego przy przyjęciu jedynie minimalnej wielkości wskazanej w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r.. Nie można bowiem uznać, iż organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy może dowolnie oznaczać granice obszaru analizowanego. Wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w wyżej cytowanym rozporządzeniu powinno być stosowane w dużą ostrożnością bowiem wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". W taki właśnie sposób organ administracji wyznaczył obszar analizowany i działanie to uznać należy za prawidłowe. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że brak w niniejszej sprawie uzasadnienia do poszerzenia wyznaczonego obszaru analizowanego z [...] do [...] m. Zabieg taki nie służyłby dbałości o zachowanie ładu przestrzennego. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz.U.z 2012., poz.270).