II GSK 2014/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 930/12 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. Wyrokiem z 17 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 930/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. z [...] grudnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie: Wnioskiem z [...] marca 2011 r. A. R. (dalej skarżący) wystąpił do Prezydenta [...] W. o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową w związku ze zmianą numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Prezydent [...] W. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.). Zmiana numeru w ewidencji działalności gospodarczej miała miejsce [...] maja 2006 r., a zaświadczenie ją potwierdzające zostało doręczone skarżącemu [...] czerwca 2006 r. Pisemne zgłoszenie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło zaś [...] marca 2011 r., tj. z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w u.t.d. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W.. Stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a art. 95a u.t.d. nie daje organom administracji publicznej możliwości ustalania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzenia kary za naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie. Zdaniem SKO jeżeli przewoźnik drogowy nie zgłosi zmiany danych w terminie 14 dni od dnia ich powstania, to powstaje stan zaniechania, który trwa aż do czasu zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. Skoro ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jeszcze przed datą wejścia w życie zmiany w ustawie o transporcie drogowym, to do stanów zaniechania rozpoczętych przed wejściem w życie art. 95a ustawy o transporcie drogowym i trwających po dniu 1 marca 2011 r. ma zastosowanie nowy stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję SKO w W. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W.. Sąd przypomniał, że w myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r., ten kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Do danych takich, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.t.d. należy m.in. zmiana numeru ewidencji działalności. Ustawa zmieniająca u.t.d. nie przewidywała przepisów przejściowych. Do 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po 1 marca 2011 r. Zdaniem Sądu nie można zatem uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Sąd I instancji wskazał, że zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, termin 14-dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 grudnia 2010 r. WSA uznał, że skoro art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany z dniem 1 marca 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, to karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli nastąpiła zmiana danych. Wobec tego Sąd uznał, że obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Sąd nie podzielił argumentacji organu, że przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie "do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu", ponieważ do nałożenia kary na podmiot istotna jest data upływu czternastodniowego terminu przewidzianego na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jednak, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed nowelizacji. W ocenie Sądu, organ dokonał interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Błędnie wyłożył, że przepis ten reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter "otwarty" ciągły, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego sankcji na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez uznanie, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej), w sytuacji gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r. W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez uznanie, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r. Dla oceny wyżej przedstawionego zarzutu istotne jest, czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa kasator – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po [...] maja 2006 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej, był zobowiązany dokonać zgłoszenia zmiany danych (podać nowy numer ewidencyjny) organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu [...] czerwca 2006 r., jednak skarżący zgłoszenia nie dokonał i stan ten trwał aż do dnia dokonania zgłoszenia, tj. do [...] marca 2011 r. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów od 1 marca 2011 r. Można zatem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów, gdyż także w czasie kiedy niezgłoszenie zmiany danych było sankcjonowane karą pieniężną, stan niezgłoszenia trwał nadal. W istocie mamy do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami przepisów przed ich zmianą i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem tzw. retrospekcja, nie zaś tzw. retroaktywność prawa W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej, nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s. 778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s. 90). W ocenie TK, o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK ustalił zatem, że w sytuacji gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU nr 2(17)/1998 s. 90). Analizując sporne zagadnienie, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825; wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 35/13). Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązek zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej trwał nadal i ciągle nie był wypełniony, zatem uchybienie trwało nadal także po zmianie ustawy, kiedy to wprowadzono karę pieniężną za niedopełnienie tego obowiązku. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, gdyż Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że art. 95a ust. 1 u.t.d. nie może być stosowany do stanów faktycznych trwających po wejściu w życie tego przepisu, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy był niesporny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł merytorycznie i oddalił skargę A. R. jako nieuzasadnioną.