II GSK 1912/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/12 w sprawie ze skargi [...] na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy w sprawie dystrybucji pojazdów silnikowych nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę [...] na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy w sprawie dystrybucji pojazdów silnikowych nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W uzasadnieniu Sąd podał, że [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wstępnego ustalenia, czy w związku z zasadami dystrybucji pojazdów silnikowych w Polsce przez [...] mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), zwanej dalej "u.o.k.", uzasadniającego wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji pismo Prezesa Urzędu, o którym mowa w art. 86 ust. 4 u.o.k. opiniuje jedynie propozycję wszczęcia postępowania, zatem nie jest ono rozstrzygnięciem władczym, lecz działaniem materialno-technicznym, nie należącym do żadnej z form działania, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł [...] domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynność odmowy przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczęcia postępowania antymonopolowego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i poprzez to zamknięcie stronie drogi postępowania w obronie swoich praw, podczas gdy z treści naruszonego przepisu bezspornie wynika prawo do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego; b) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem możliwości jakiejkolwiek kontroli rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podczas gdy na podstawie wymienionego przepisu zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: c) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - polegające na błędnym przyjęciu, że od zawiadomienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 Kpa oraz art. 31 § 2 Kpa - polegające na niezasadnym zaaprobowaniu stanowiska organu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 86 u.o.k. nie ma w ogóle stron w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym nie ma potrzeby rozpatrzenia postanowieniem wniosku [...] o dopuszczenie go do postępowania jako organizacji społecznej. Jak podnosi skarga kasacyjna, stanowisko Sądu I instancji zamyka zawiadamiającemu drogę do jakiejkolwiek obiektywnej kontroli działań organu administracji publicznej przez sąd administracyjny. Natomiast z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, która w polskim systemie prawnym jest stosowana bezpośrednio, wynika bezsporne prawo każdego podmiotu do rozstrzygnięcia o jego żądaniach przez sąd, w tym także przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie istota skargi kasacyjnej sprowadza się do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa skarżącego, tj. prawa do sądu, poprzez odmowę rozpoznania skargi na czynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów polegającą na poinformowaniu skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję. Wnioskowanie takie jest jednak nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo Prezesa UOKiK ma charakter informacyjny i nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym bardziej jako decyzji czy postanowienia. Zgodnie z art. 86 ust. 1 u.o.k. każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Zgodnie z art. 86 ust. 4 u.o.k. obowiązkiem Prezesa UOKiK jest przekazanie zgłaszającemu informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Stosownie do art. 48 i 49 u.o.k. postępowania wyjaśniające lub antymonopolowe w sprawie praktyk ograniczających konkurencję są wszczynane wyłącznie z urzędu, w szczególności na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu, jeśli dają uzasadnione podejrzenie możliwości naruszenia przepisów o ochronie konkurencji. Kwestia charakteru prawnego informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/11 NSA uznał, że rozpatrzenie zawiadomienia należy rozumieć przede wszystkim jako dokonanie przez Prezesa UOKiK oceny wskazanego w zawiadomieniu zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego. Prezes Urzędu powinien zatem rozważyć, czy uzasadnione jest podjęcie działań w trybie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku zaś, gdy zawarte w zawiadomieniu informacje są niewystarczające do dokonania takiej oceny i istnieje potrzeba ich uzupełnienia, Prezes Urzędu może wszcząć z urzędu postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zawiadamiającemu jednak nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa Urzędu. W szczególności informacja o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie może być traktowana jako decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa Urzędu, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. Jedynym obowiązkiem, który powstaje po stronie Prezesa UOKiK na skutek zgłoszenia zawiadomienia, jest wymóg przekazania zgłaszającemu pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Brak związania Prezesa UOKiK zawiadomieniem składanym na podstawie art. 86 u.o.k. przejawia się w braku konieczności wszczynania przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu. Pismo Prezesa UOKiK, o którym mowa w art. 86 ust. 4 u.o.k., opiniuje jedynie propozycję wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższym orzeczeniu NSA, dodając jednocześnie, że zawarte w jego uzasadnieniu rozważania poparte są również wykładnią historyczną przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w porównaniu z przepisami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244 poz. 2080, ze zm.). Należy wskazać, iż treść art. 49 ust. 1 u.o.k. w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie przesądza, iż wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawach z zakresu praktyk ograniczających konkurencję, następuje wyłącznie z urzędu. W aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości zainicjowania postępowania antymonopolowego poprzez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania. Tym samym, Prezes UOKiK nie wydaje, jak to miało miejsce na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2080 ze zm.), decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, która podlegała zaskarżeniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast w to miejsce art. 86 ust. 4 u.o.k. wprowadza uprawnienie do zawiadomienia Prezesa UOKiK o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję i odpowiadający mu ww. obowiązek Prezesa UOKiK udzielenia informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie zrezygnował z obligatoryjnych postępowań wnioskowych, a tym samym i z rozstrzygania w tym zakresie w drodze decyzji o odmowie wszczęcia postępowania antymonopolowego, od których przysługiwały środki zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę, odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.