II SA/Kr 766/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi K.O. na postanowienie Wojewody z dnia 19 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r., znak: [...] odmówił K. O. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2010 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie "A" Sp. z o.o. – K., ul. [...], pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa sieci wodociągowej Ø 110 mm w ul. [...] w K. (odc. A-B)". Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, że wniosek o wznowienie powyżej wskazanego postępowania nie pochodzi od strony postępowania. Na powyższe postanowienie K. O. złożyła zażalenie, w którym podniosła, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego, zatem powinna być stroną tego postępowania. Wskazała na szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o znaku: [...], z których wynika, że to na jej zlecenie działała firma "A" w sprawie budowy sieci wodociągowej. Wojewoda postanowieniem z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji po analizie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i rozpoznaniu zażalenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I instancji jest słuszne i odpowiada prawu. Podano, że we wniosku z dnia 2 czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę odcinka sieci wodociągowej w ul. [...] w K., wydaną na rzecz "A" Sp. z o.o. w K., jako przesłanki wznowienia K. O. wskazała brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który tę decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Między innymi podniosła, że: "Działając w imieniu Firmy ""A’" Sp. z o.o. Prezes B. S. posiadając wiedzę o konieczności doprowadzenia sieci wodociągowej jedynie do mojej posesji, zachowując ten fakt dla siebie, jednostronnie odstępując od zawartej umowy o roboty budowlane oraz uzyskując prawomocne pozwolenie na budowę sieci wodociągowej Ø 110 mm w ul. [...] w K. (odc. A-B) uniemożliwił mi dalsze prowadzenie inwestycji ...". Dodano, że skarżąca zawarła z firmą ""A" Sp. z o.o. umowy cywilne na wykonanie projektu i robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Wnioskodawczyni jednocześnie poinformowała, że o decyzji pozwolenia na budowę z dnia 29 grudnia 2010 r. dowiedziała się w dniu 6 maja 2011 r. po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy o znaku [...] dotyczącą pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci wodociągowej, do której uzyskała dostęp na podstawie wniosku o dostępie do informacji publicznej. W trakcie postępowania wnioskująca wskazała, że okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania skarżonej decyzji jest to, że wymieniona w jej treści budowa sieci wodociągowej służy jedynie do zrealizowania przyłącza wodociągu do wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2009 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dodała, że w pełni wiarygodną informację o prawomocności decyzji nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę odcinka sieci wodociągowej uzyskała w dniu 6 maja 2011 r. w trybie informacji publicznej. Organ II instancji wyjaśnił, że z żadnych dokumentów przedłożonych przez skarżącą, jak i przez spółkę "A" w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę (w tym: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 27.09.2010 r. znak: [...], wyrażającego zgodę na wejście w teren działek drogowych, mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych obejmującej obrys domu K. O., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], z wrysowanym projektowanym przyłączem wodociągowym od sieci wodociągowej Ø 110 mm w ul. [...] w K.) nie wynika, by K. O. była inwestorem przedmiotowej sieci wodociągowej, dla budowy której wydano pozwolenie na budowę w dniu 29 grudnia 2010 r. (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta, z wniosku i na rzecz firmy "A" Sp. z o.o.). Wojewoda podniósł, że w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci K. O. nie przysługuje przymiot strony, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora: właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. K. O. nie zalicza się do żadnej z powyżej wymienionych osób zatem nie może być uznana za stronę tego postępowania. Wniosek taki, w ocenie Wojewody, jest oczywisty i wynika wprost z żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wybudowany pod powierzchnią drogi wodociąg w żaden sposób nie oddziałuje na działki sąsiednie i analiza tego zagadnienia, nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, co by uzasadniało konieczność wznowienia postępowania. Planowana inwestycja liniowa bowiem jest siecią wodociągową biegnącą w drodze obok działki skarżącej i nie ma wpływu na obiekty budowlane znajdującą się na działkach sąsiednich oraz w żaden sposób nie ogranicza sposobu wykonywania własności nieruchomości należącej do K. O.. Zaznaczono również, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem lex specialis w stosunku do ogólnej definicji strony postępowania zawartej w przepisie art. 28 k.p.a. Ta norma szczególna nie zezwala na rozszerzanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poza listę zamkniętą podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zasadne zatem jest stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych, wyrażające się zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Uznając zatem zasadność wyrażonej postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 31 stycznia 2012 r. odmowy wznowienia postępowania w sprawie organ odwoławczy, na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. O.. Skarżąca nie zgodziła się z wydanym postanowieniem. Wyjaśniła, że firma "A" sp. z o.o. w K. wybudowała na podstawie decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2009 r. dom przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] na zlecenie skarżącej. Skarżąca podała, że firmie "A’ Sp. z o.o. w K. udzieliła upoważnienia do załatwienia wszystkich spraw formalnych w urzędach potrzebnych do budowy w jej imieniu, w tym także upoważnienie na rozbudowę sieci wodociągowej. W związku z tym, zdaniem skarżącej, sprawa dotyczy jej osobiście. Do skargi skarżąca dołączyła dokumenty, z których ma wynikać, że to ona jest inwestorem sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...], nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia w sprawie postanowienia o charakterze procesowym, tj. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2010 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie "A’ Sp. z o.o. – K., ul. [...], pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa sieci wodociągowej Ø 110 mm w ul. [...] w K. (odc. A-B)". Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że K. O. nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Treść artykułu 149 k.p.a. oraz jego utrwalona w literaturze i orzecznictwie interpretacja wskazują, że w wyniku wniosku o wznowienie postępowania konieczne jest wydanie postanowienia (we wcześniejszym stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dnia 11 kwietnia 2011 r. rozstrzygnięcie w tym zakresie miało formę decyzji) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) – m.in. w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1998 r., I SA 625/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., I SA 181/98). Organ stwierdzający, że wnioskodawcą jest osoba nie mająca charakteru strony postępowania nie ma podstaw do merytorycznego badania sprawy, a jest zobowiązany do wydania orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556 "w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania" (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219). Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wypływa wniosek o braku związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., II OSK 184/09, LEX nr 597405). Ugruntowany w orzecznictwie i w pełni zasadny w ocenie Sądu jest również pogląd, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, że ma interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji. Głównym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia posiadania przez skarżącą statusu strony na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (także w ramach ewentualnego wznowienia postępowania) oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika szereg istotnych konsekwencji prawnych znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym "sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a." (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., IV SA/Po 305/09, LEX nr 574088). Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne ustalenie kręgu stron tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle wspomnianych unormowań okoliczność, że skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja w postaci budowy sieci wodociągowej, z której w przyszłości może skarżąca będzie mogła korzystać nie jest wyłączną przesłanką do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Decydującą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak oddziaływania inwestycji (sieci wodociągowej) usytuowanej na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Gminy na działkę skarżącej (działka nr [...], obr. [...]). Znajdująca się pod powierzchnią drogi sieć wodociągowa (projektowana głębokość ułożenia wynosi 1,6m – strona 5 projektu budowlanego) nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej, a na pewno takich ograniczeń nie wykazuje sama skarżąca. Nie tylko sama inwestycja, lecz również pas zajętości terenu niezbędny do realizacji inwestycji nie graniczą z nieruchomością należącą do skarżącej. Charakter inwestycji jest zatem tego rodzaju, że jej obszar oddziaływania nie wykracza poza teren inwestycji, tj. działki nr [...] i [...]. Uzyskanie przez innego inwestora pozwolenia na budowę inwestycji mogącej służyć w przyszłości również skarżącej nie tylko nie jest prawem zabronione, lecz również nie może być traktowane jak działanie, z którym wiążą się "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" należącego do skarżącej. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie mają przy tym znaczenia relacje cywilnoprawne łączące skarżącą z inwestorem, który jest adresatem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2010 r., znak: [...]. Powyższe stanowisko oraz poglądy orzecznictwa w pełni korespondują z istotą interesu prawnego rozumianego jako taki interes, który wynika z określonej normy prawa materialnego odnoszącej się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, a postępowanie w sprawie administracyjnej musi dotyczyć tego interesu bezpośrednio. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać na gruncie każdego indywidualnego przypadku. W ocenie sądu oceny tej na gruncie przedmiotowej sprawy organy dokonały prawidłowo. W tym stanie rzeczy skarga K. O. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.