I OSK 1919/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1160/10 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 1160/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy wydane [...] marca 2010 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., znak [...], którą orzeczono o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2008 r. w kwocie 5 921 203, 20 zł obciążającej [...] sp. z o.o. w K. Po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało 3 decyzje. Decyzję z [...] marca 2011 r. znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., znak [...] (o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2007 r. w kwocie 2 960 601,60 zł) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; decyzję z [...] marca 2011 r., znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., znak [...] (o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2008 r. w kwocie 5 921 203,20 zł) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; decyzję z [...] marca 2011 r., znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., znak [...] (o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2009 r. w kwocie 8 881 804,80 zł) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeżeli skarga dotyczy ostatecznego postanowienia organu administracji publicznej drugiej instancji o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, to kontrola legalności postanowienia tego rodzaju nie jest dopuszczalna po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji kasacyjnej sensu stricto organu odwoławczego, tj. decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej sensu stricto z art. 138 § 2 k.p.a. powoduje dwa skutki. Po pierwsze kończy ono sprawę w danej instancji, co oznacza jednocześnie wyczerpanie toku instancji. Moment powrotu sprawy do organu I instancji trzeba uznać za moment wszczęcia nowego postępowania. Po wtóre, wydanie decyzji ostatecznej otwiera drogę do wniesienia skargi, co oznacza możliwość poddania tego aktu pełnej kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia zachowania przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, niezależnie od zarzutów oraz wniosków skargi, w granicach sprawy, a więc także w kwestiach incydentalnych. W sytuacji uprzedniego zaskarżenia do sądu postanowienia organu drugiej instancji o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego z braku przesłanek art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., fakt wydania następnie w sprawie decyzji kasacyjnej sensu stricto stanowi dla sądu zmianę okoliczności uzasadniającą uznanie, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności wydania takiego postanowienia staje się bezprzedmiotowe. W związku z zakończeniem po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego przez wydanie decyzji kasacyjnej sensu stricto, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia jest bezprzedmiotowa z uwagi na niemożność wydania wyroku powiązanego z tokiem instancji w przypadkach innych niż uzasadniające oddalenie skargi. Skoro poprzedni tok instancji został już zakończony, nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie przez organ drugiej instancji wniosku skarżącego z 18 stycznia 2010 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też zastosowanie się przez organ odwoławczy do obowiązków wynikających z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Brak również przesłanek do orzekania przez organ drugiej instancji o umorzeniu postępowania w kwestii incydentalnej, zarówno z tej przyczyny, że po wydaniu decyzji kasacyjnej postępowanie odwoławcze już się nie toczy, jak również dlatego, że powyższe oznaczałoby niewykonanie obowiązku z art. 153 p.p.s.a. Nadto, merytoryczne orzekanie w kwestii spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza niedopuszczalną, pośrednią ingerencję w postępowanie prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji po wydania ostatecznej decyzji kasacyjnej sensu stricto, który to organ nie wydawał orzeczenia w materii objętej skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o umorzeniu postępowania powołując art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargą kasacyjną zaskarżono postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, skarżąca Spółka podkreśliła, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy należało wydać rozstrzygnięcie merytorycznie. Od wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, którymi uchylono decyzje Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat rocznych za lata 2007-2009 i przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia Spółka wniosła skargi, które następnie cofnęła. Uzasadniając skargę kasacyjną powołano pogląd prezentowany przez B. Dautera (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 161, teza 18), że "Umorzenie dotyczy tylko pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne (skarg i wniosków w rozumieniu art. 63 p.p.s.a.)". Przytoczono także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 243/08, zgodnie z którym, kontrola sądu wykonywana jest "według stanu z daty orzekania przez organ administracji publicznej. Ma bowiem ocenić legalność podjętych w danym czasie rozstrzygnięć. Skoro zatem wolą skarżącego było poddanie ocenie pod względem zgodności z prawem wskazanego w skardze postanowienia i nie cofnął on skargi, to obowiązkiem sądu administracyjnego było przeprowadzenie kontroli zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie mogło z zasady spowodować - późniejsze niż zaskarżony akt - umorzenie postępowania egzekucyjnego, skoro jak już powiedziano kontrola sądu administracyjnego dotyczy stanu z daty wydania objętego skargą aktu". W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, wprawdzie wniesiona skarga dotyczyła kwestii incydentalnej, tj. zawieszenia postępowania, to jednak na skutek wydania ostatecznej decyzji w sprawie głównej, postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 będzie toczyło się nadal, tyle że ponownie przed organem I instancji, tak jak postępowanie dotyczące dodatkowej opłaty rocznej za rok 2007, z którym związany był bezpośrednio wniosek o zawieszenie postępowania za rok 2008. Intencją skarżącej było zawieszenie postępowania do czasu, kiedy ostatecznie ustalone zostanie, czy rok 2007 jest rzeczywiście pierwszym rokiem po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości. Jednocześnie, wyrokiem z 4 czerwca 2012 r., II SA/Kr 499/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie organu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczące postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010 r. uznając, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy opłaty dodatkowej za rok kolejny a ustaleniem opłaty dodatkowej za rok pierwszy. Skarżąca Spółka podkreśliła, że nie można uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ kwestia tego, czy należy zawiesić postępowanie administracyjne dotyczące opłaty za rok 2008 do czasu ustalenia który rok jest rokiem pierwszym jest nadal kwestią aktualną. Ponadto, o ile rzeczywiście postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym już się nie toczy, to jednak ta sama sprawa administracyjna będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, nawet jeżeli będzie to nowy tok instancji. W związku z tym należy przyjąć, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę byłby związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i rozpoznaje sprawę badając z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tym przypadku nie zachodziła. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stanowisko doktryny w kwestii umorzenia, o którym mowa w komentarzu cytowanym przez wnoszącą skargę kasacyjną dotyczy "pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne". Brak jest zatem podstaw do umorzenia postępowania w sprawach wpadkowych prowadzonych w ramach postępowania ze skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej (w sprawie wpadkowej zaistniałej w toku postępowania sądowoadministracyjnego). W niniejszej sprawie chodzi natomiast o postępowanie administracyjne oraz wzajemną relację postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i decyzji kończącej to postępowanie a także odpowiedź na pytanie, czy z uwagi na tą relację, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Na gruncie tak opisanego stanu faktycznego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie byłoby zobowiązane – tak jak tego oczekuje skarżąca – do niego się zastosować. W związku z uchyleniem decyzji przez organ wyższego stopnia, sprawa administracyjna będzie toczyła się teraz nie przed tym organem, ale przed organem orzekającym w I instancji. Nie można na tym etapie postępowania jednoznacznie przewidzieć rozstrzygnięcia organu ponownie rozpatrującego sprawę, a wszelkie wydane w toku postępowania postanowienia będą na nowo mogły być przedmiotem zażalenia i skargi do sądu administracyjnego – jeżeli przepisy tak stanowią. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.