III SA/Kr 1380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zameldowaniu G. P. na pobyt stały w lokalu przy ul. A w K. W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca: Przedsiębiorstwo [...] "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K (dalej Przedsiębiorstwo [...]) domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że nie wyraziła zgody na zameldowanie G. P. w pokoju nr [...] w budynku przy ul. A, który wchodzi w skład hotelu pracowniczego prowadzonego przez Przedsiębiorstwo [...]. Nadto Spółka zarzuciła, że zgodnie z art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowania na pobyt stały lub czasowy dokonuje się u kierownika zakładu. W konsekwencji Prezydent Miasta nie posiadał kompetencji niezbędnych do orzekania o zameldowaniu zainteresowanego G. P. Dodatkowo podniosła, że wniosek zainteresowanego nie spełniał wymogów § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, ponieważ G. P. nie przedstawił zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego. Decyzja z dnia 5 września 2011r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 10 ust. 1, art. 29 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych oraz wskazał, że G. P. od 4 lat zamieszkuje w przedmiotowym pokoju hotelowym. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie postępowania pełnomocnik Przedsiębiorstwa [...] wyjaśnił, że w hotelu pracowniczym na os. A zamieszkują między innymi pracownicy i kontrahenci spółki. Zgodnie z obowiązującym regulaminem hotelowym, pobyt w hotelu mógł wynosić maksymalnie 1 rok, a ewentualne nowe zakwaterowanie na dalszy czas wymagało zgody spółki. Nowy regulamin, który obowiązuje od 2011 r. stanowi, że maksymalny okres zamieszkiwania został skrócony do jednego miesiąca z możliwością uzyskania zgody spółki na dalsze zamieszkiwanie. Oświadczył również, że Przedsiębiorstwo [...] od początku traktowała G. P., jako osobę korzystająca z usług hotelowych, a sam zainteresowany nigdy wcześniej nie składał wniosku o zameldowanie, ani żadnych oświadczeń, że przebywa w hotelu pracowniczym w innym charakterze niż gość hotelowy. Natomiast G. P. zeznał, że w przedmiotowym pokoju hotelowym zamieszkuje 4 lata i jest to jego jedyne miejsce zamieszkania, w którym posiada swoje rzeczy osobiste i tam skupia się jego centrum spraw życiowych. Co miesiąc opłaca czynsz w tym lokalu i mieszka tam z zamiarem pobytu stałego gdyż nie ma innego miejsca zamieszkiwania. Wniosek o zameldowanie złożył, ponieważ chciał kandydować do Rady Dzielnicy [...] Miasta, ale jego kandydatura została skreślona z powodu braku stałego zameldowania. Podkreślił również, że nie rości sobie żądnych praw do przedmiotowego lokalu, pragnie jedynie posiadać meldunek, zgodnie ze stanem rzeczywistym. Fakt zamieszkiwania zainteresowanego przez ostatnie 4 lata w przedmiotowym lokalu potwierdzili także inni świadkowie. Nie kwestionowała tego także skarżąca Spółka. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych wynika, że zameldowanie jest konsekwencja zamieszkiwania w danym lokalu. Organ meldunkowy nie bierze pod uwagę spornych spraw pomiędzy właścicielami i użytkownikami lokalu, gdyż zameldowanie jest jedynie czynnością techniczną dla celów porządkowych, potwierdzającą fakt pobytu osoby w danym lokalu. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo [...] domagała się uchylania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie: 1. art. 107 § 1 K.p.a. z uwagi na brak powołania w osnowie skarżonych decyzji podstaw prawnych do ich wydania, 2. art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego niezastosowanie, 3. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, poprzez jego niezastosowanie, 4. Art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła zarzuty uprzednio podnoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r, poz.270), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego, w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 139 z 2006 r. poz. 993 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o ewidencji, obowiązek meldunkowy polega między innymi na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu osoba, która przybywa do zakładu hotelarskiego albo zakładu udzielającego pomieszczenia w związku z pracą, nauką, leczeniem się lub opieką społeczną, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy przed upływem 24 godzin od chwili przybycia. Jak więc wynika z powyższych przepisów, zameldowanie się nie jest uprawnieniem lecz obowiązkiem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Zatem zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Celem ewidencji ludności jest jedynie odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Rejestracja meldunkowa nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych w tym w szczególności prawa do własności lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie. Dlatego też podstawę do zameldowania powinno stanowić ustalenie, czy osoba zgłaszająca faktycznie przebywa pod wskazanym adresem. Natomiast niewyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na zameldowanie czy też brak potwierdzenia przez niego faktu przebywania ma takie tylko znaczenie, że organ w takiej sytuacji z reguły nie dokonuje zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno - technicznej, ale poprzez wydanie na podstawie art. 47 § 2 ustawy o ewidencji stosownej decyzji. Za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych, a w związku z tym brakiem związku z prawem do lokalu, jak też za niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu wykazaniem się udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu, jednoznacznie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002r. w sprawie sygn. akt K 20/01. Trybunał ponadto stwierdził, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem jego potwierdzenia przez właściciela, może być on ustalony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. Również Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że ewidencja ludności jest jedynie rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu (por. przykładowo wyrok NSA z 19.01.2009r. sygn. akt II OSK 1802/07, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 211/09, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. II OSK 1345/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009r. sygn. II OSK 1961/08, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1681/07 wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 maja 2010 sygn. akt II SA/Ke 222/10 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Internecie na stronie http//www.nsa.gov.pl). W konsekwencji potwierdzenie pobytu wymagane w myśl art. 9 ust. 2a ustawy ma jedynie charakter poświadczenia faktu, a nie stwierdzenia prawa, czy wyrażenia zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. Natomiast przesłanką zameldowania jest wyłącznie faktyczne przebywanie pod oznaczonym adresem (art. 7 ust. 1 w związku z art. 10 ustawy). Zgodzić należy się ze skarżącą Spółką, że naruszona została procedura zameldowania G. P. na pobyt stały w hotelu. Zgodnie z treścią art. 13 ustawy o ewidencji ludności zameldowania na pobyt stały lub czasowy w zakładzie hotelarskim dokonuje się u kierownika zakładu lub upoważnionej przez niego osoby. Nadto zgodnie z treścią § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 roku w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U nr 257 poz. 1743), zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w zakładach wymienionych w art. 13 i 18 ustawy dokonuje w organie gminy kierownik zakładu, zgłaszając dane, o których mowa w art. 44b ust. 2 ustawy. Postępowanie w sprawie zameldowania w hotelu winno polegać na tym, że osoba chcąca się zameldować w hotelu najpierw powinna podjąć próbę zameldowania się u kierownika zakładu lub upoważnionej przez niego osoby, to jest w drodze czynności materialno - technicznej, a dopiero wówczas, gdy próba taka zakończy się niepowodzeniem wystąpić do organu administracji o zameldowanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie G. P. nie podjął próby zameldowania się w drodze czynności materialno - technicznej tylko od razu wystąpił o zameldowanie go poprzez wydanie przez właściwy organ administracji decyzji. Jednak naruszenie art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zaniechanie przez G. P. próby zameldowania się w drodze czynności materialno - technicznej nie miało zdaniem Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia. Analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wskazuje, że skarżąca Spółka, będąca właścicielem hotelu wykluczała możliwość zameldowania G. P. na pobyt stały w zajmowanym przez niego lokalu. Wynika to jednoznacznie z treści pism procesowych składanych przez Spółkę. Zatem nawet gdyby G. P. podjął taka próbę, to i tak była by ona z góry skazana na niepowodzenie. Pominięcie tego etapu postępowania i wystąpienie bezpośrednio do organów administracji o dokonanie zameldowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że G. P. mieszkał w przedmiotowym pokoju hotelowym przez 4 lata. Potwierdzili to przesłuchani w sprawie świadkowie. Nawet strona skarżaca nie kwestionowała tego faktu. Stanowiło to zatem podstawę do zameldowania go na pobyt stały pod wskazanym adresem. Jeszcze raz należy wyraźnie zaznaczyć, iż stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i jedynie potwierdza fakt pobytu danej osoby w przedmiotowym lokalu. Nie wiąże się zatem z kwestią własności tego lokalu ani prawem do dysponowania nim. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż Wojewoda działał zgodnie z prawem i dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a zatem skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.