II SAB/Łd 101/12

Dnia 19 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie budynku garażowo – gospodarczego na nieruchomości przy ul. A nr 7 w Ł. 1. stwierdza rażącą przewlekłość postępowania; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego – A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Łd 101/12 Uzasadnienie A. K. wniósł w dniu 25 lipca 2012 r. skargę na przewlekłe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie budynku garażowo - gospodarczego położonego na nieruchomości usytuowanej w Ł. przy ul. A [...] (działka nr ew. [...], obręb [...]). Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie zakończenie postępowania dotyczącego stwierdzenia samowoli budowlanej w terminie zakreślonym w tym przepisie, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie oraz nowym terminie załatwienia sprawy, a nadto art. 37 § 2 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w terminie, wyznaczonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. Skarżący wniósł o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, wymierzenie organowi maksymalnej grzywny zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w treści swej skargi wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę celem ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ I instancji był całkowicie bierny pomimo tego, że [...]WINB w decyzji nr [...] wskazał jakie działania powinien podjąć organ stopnia podstawowego. W dniu 2 listopada 2011 roku skarżący wniósł zażalenie na bezczynność. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wyznaczył PINB w Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. do dnia 15 marca 2012 roku. Pomimo tego organ do 15 marca 2012 roku nie wydał decyzji w sprawie ani nie podjął żadnej czynności, a dopiero w dniu 19 kwietnia 2012 roku zostało doręczone zawiadomienie z dnia 16 kwietnia 2012 roku informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Dopiero wówczas skarżący uzyskał wiedzę o podejmowanych czynnościach. Jednocześnie zawartość akt sprawy zdaniem skarżącego nie uzasadniała przyczyn, dla których decyzja nie została wydana. Skarżący podniósł, że wpływu na długość rozpoznawania sprawy nie może mieć treść pism J.P. z dnia 20 kwietnia 2012 roku oraz z dnia 22 marca 2012 roku, zgodnie z którymi ze względu na stan zdrowia nie będzie on w stanie uczestniczyć w sprawie. Zauważył ponadto, że po przekroczeniu terminu wyznaczonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Budowlany w Ł. nie zastosował się do treści art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował o przyczynach przekroczenia wyznaczonego terminu ani nie wskazywał przewidywanego terminu zakończenia sprawy. Od momentu zawiadomienia z dnia 16 kwietnia 2012 roku i zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie nie została wydana decyzja i nie została wysłana przez organ żadna informacja o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, że organ uchybił wszystkim przepisom dotyczącym terminu do załatwienia sprawy, terminowi określonemu przez organ wyższego stopnia i obowiązkowi zawiadomienia o każdorazowym przedłużeniu postępowania. W związku z tym organ naruszył art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a.. Skarżący stwierdził, że organ podchodzi do sprawy niedbale i dopuszcza się prostych uchybień, które wpływają na długość postępowania. Przykładowo wskazał błędne oznaczenie podmiotu, do którego zostało wysłane zawiadomienie z 16 kwietnia 2012 roku poprzez zmianę nazwiska pani D.z ul. B [...] m. [...], na nazwisko pełnomocnika Skarżącego, co spotkało się ze słuszną odpowiedzią J. P. z dnia [...], który wskazał że pod tym adresem nie mieszka pani D. G.. Dodał, że organ powinien dochować szczególnej staranności w sprawie i zapewnić jak najszybsze rozstrzygnięcie, gdyż sprawa ta nie znalazła ostatecznego rozstrzygnięcia od 2003 roku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu wskazał, że na wniosek A. K. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadzi postępowanie w sprawie budynku garażowo-gospodarczego położonego na nieruchomości usytuowanej w Ł. i. przy ul. A [...] (działka nr ew. [...], obręb [...]). Budynek został dobudowany do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości, od jego północno-wschodniej strony i został zlokalizowany w północno-wschodnim narożniku działki w ten sposób, że od strony północnej położony jest częściowo na działce przy ul. A [...] (nr ew. [...], obręb [...]), zaś od strony wschodniej położony jest częściowo na działce przy ul. C [...] (nr ew. [...], obręb [...]). Wyjaśnił, że w dniu [...], po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...], którą, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J.P. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego. W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolejne decyzje – PINB z [...] i decyzja [...]WINB uchylająca ją zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 21 listopada 2006r. (sygn. akt II SA/Łd 350/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego. Kolejne dwa rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego – decyzja PINB nr [...] z [...], i [...]WINB [...], również uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 grudnia 2008r (sygn. akt II SA/Łd 783/08). Sąd ponownie wskazał na niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i nierzetelne ustalenie stron postępowania. Czwarta decyzja PINB nakazująca rozbiórkę budynku z [...] została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...]. W dniu 9 stycznia 2012r., w celu prawidłowego określenia stron postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił [...] Ośrodkowi Geodezji z siedzibą w Ł. wykonanie wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A [...]. Następnie w dniu 12 stycznia 2012r. PINB skierował do Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. prośbę o wydanie aktualnego odpisu zupełnego ksiąg wieczystych. Organ I instancji przekazał akta sprawy dotyczącej budynku garażowo - gospodarczego do wojewódzkiego inspektoratu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., organ II instancji wyznaczył inspektorowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy budynku garażowo – gospodarczego. W dniu 8 marca 2012r., w celu jednoznacznego określenia spadkobierców po zmarłej w dniu [...] B. P., organ wezwał J. P. i D.R. do przedłożenia oryginału postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po B. P.. W dniu 4 kwietnia 2012r. wpłynęło do organu I instancji pismo z Wydziału Koordynacji i Udostępniania Danych Osobowych UMŁ, z którego wynikało, że w kręgu spadkobierców, po zmarłej B.P., znaleźli się mąż J. P.i córka D. R.. W dniu 16 kwietnia 2012r. organ I instancji na podstawie art. 10 oraz 73 § 1 k.p.a., wystosował do stron postępowania administracyjnego zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na wspomniane zawiadomienie J. P. poinformował organ I instancji, że W. P. i B. D. nie żyją. Do 18 czerwca organ ustalał w odpowiedniej komórce Urzędu Miasta krąg spadkobierców uczestników postępowania. W dniu 26 czerwca 2012r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, po raz piąty nakazał rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego położonego na nieruchomości usytuowanej w Ł. przy ul. A [...]. Podsumowując stan sprawy, organ I instancji stwierdził, że merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie budynku garażowo - gospodarczego znajdującego się na nieruchomości usytuowanej w Ł. przy ul. A [...] nie zostało wydane w terminie wyznaczonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tzn. do dnia 15 marca 2012r., ponieważ nie było to możliwe ze względu na nieustalony krąg stron postępowania. Zdaniem organu skrupulatne, rzetelne zbieranie materiału dowodowego w celu ustalenia stron postępowania nie można klasyfikować jako opieszałości organu, wobec czego zarzuty przedmiotowej skargi są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle powyższego skarga na przewlekłe prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie rozbiórki budynku jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., w dniu 2 listopada 2011 roku złożył bowiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a na przewlekle prowadzone przez PINB postępowanie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z powyższych uwag wynika, że skarga jest uzasadniona. Już ocena postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcie organu odwoławczego (postanowienie nr [...] z dnia [...]), wydanego w trybie art. 37 § 2 k.p.a., nie pozostawia cienia wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dopuścił do przewlekłości postępowania. Organ II instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu powołanego postanowienia, że "w pierwszej kolejności należy ustalić krąg osób posiadających interes prawny w sprawie," Tożsame zalecenia znajdują się zresztą w wydawanych w sprawie kilka lat wcześniej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sprawa toczy się od 2003 roku. Dwukrotnie wydane w jej toku decyzje były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z uzasadnień orzeczeń sądu (wyrok z dnia 21 listopada2006 roku w sprawie II SA/ Łd 350/06 i wyrok z 2 grudnia 2008 roku II SA/Łd 783/08) wynika, że przyczyną wyeliminowania zaskarżonych decyzji były błędy postępowania wyjaśniającego, w tym tak elementarne, jak pominięcie pełnomocnika strony (stwierdzone w sprawie II SA/Łd 783/08), niezapewnienie stronie czynnego udziału w takich czynnościach, jak przesłuchanie świadka (350/06). Już w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 roku sąd zwrócił organom uwagę na konieczność wykazania znacznej aktywności z uwagi na przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wskazał, że dotychczasowe postępowanie nie było prowadzone dostatecznie szybko, pomimo że jego materia nie należy do skomplikowanych. Zastrzeżenia co do rzetelności i sprawności postępowania znalazły się w uzasadnieniu kolejnego wyroku sądu. Tutaj (II SA/Łd 783/08) sąd wytknął organom, że nie ustaliły w sposób kategoryczny kręgu stron postępowania. Z nadesłanego odpisu aktu zgonu współwłaścicielki nieruchomości zabudowanej garażem, którego niniejsze postępowanie dotyczy wynika, że zmarła ona w 2004 roku. Nie w pełni można niewyjaśnienie tej kwestii tłumaczyć nieujawnieniem faktu zgonu przez uczestnika postępowania. Bezsporne ustalenie kręgu stron postępowania należy bowiem do elementarnych obowiązków organu, jest to okoliczność, którą należy wyjaśnić niezwłocznie z wszczęciem postępowania. Z akt nie wynika, aby organ podejmował skuteczne czynności do wyjaśnienia tej kwestii pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyrokach sądu już w 2006 i 2008 roku. Dopiero w sierpniu 2010 roku zwrócono się o odpis księgi wieczystej nieruchomości przy ul. A [...]. Wniosek ten był nieskuteczny, z powodu błędnie wypełnionego formularza, ale organ nie podjął wówczas żadnych czynności w celu naprawienia tego błędu. Skarżący już 1 września 2010r. zwrócił się z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ II instancji odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy tylko dlatego, że w dniu [...] PINB wydał decyzję kończącą postępowanie. Jednak i ta decyzja została wyeliminowana, a przyczyną jej uchylenia znów było wadliwe ustalanie kręgu stron. Powoływanie się w 2012 roku, po 9 latach prowadzenia postępowania, na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania czy uzyskania odpisu księgi wieczystej nieruchomości, której to postępowanie dotyczy jest absolutnie nie do zaaprobowania. Organ wprawdzie podejmował decyzje kończące postępowanie, uznać jednak należy, że postępowanie to było wyjątkowo nieefektywne, zważywszy że conajmniej pięć z tych decyzji było eliminowanych z obrotu prawnego z uwagi na elementarne uchybienia. Przytoczona w odpowiedzi na skargę historia czynności podejmowanych również w 2012 roku świadczy o nieefektywności działań, nadmiernych odstępach czasu między poszczególnymi czynnościami. Dowodzi po prostu nieefektywności i opieszałości organu. Z powyższych względów skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 149 §1 p.p.s.a. należało orzec przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie. Zważywszy wyjątkową rozwlekłość, nieefektywność i brak koncentracji materiału, podejmowanie wielu decyzji, które były eliminowane z obrotu z uwagi na elementarne uchybienia, nieuzasadnione przerwy w podejmowaniu kolejnych czynności należało uznać, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie zmienia tej oceny fakt wydania przez organ I instancji kolejnego aktu kończącego postępowanie. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji wydania aktu nie ma jedynie podstawy do zobowiązania organu do podjęcia tej czynności. Fakt wydania decyzji przez organ miał natomiast wpływ na wysokość orzeczonej grzywny, którą sąd wymierzył w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. n.k-o.