II SA/Bd 522/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 522/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) Wójt Gminy [...]: 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], 2. ponownie ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Jak podano w uzasadnieniu, sprawę rozpoznano ponownie i powyższą decyzję wydano wskutek zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], po uwzględnieniu odwołania, wniesionego przez A. K.. Wyżej wymieniony, również od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł odwołanie do SKO w [...], zarzucając naruszenie: – art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003. Nr 80 poz. 717 ze zm.), a także § 3 ust. 1 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), – art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa. Organ II instancji, po dokonanej analizie odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia, organ przedstawił poniższy stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowy zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. A. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o warunkach zabudowy, wszczętego na wniosek S. F. i prowadzonego bez jego udziału. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o warunkach zabudowy i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2009 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję z dn. [...] czerwca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], Wójt Gminy [...] ponownie stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję z dn. [...] lutego 2011 r. znak [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy Wójt Gminy [...] ponownie ustalił warunki dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną przez A. K. decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. znak [...] Wójt Gminy [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy oraz orzekł o ustaleniu tych warunków dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...]. Powyższa decyzja była przedmiotem ostatniego odwołania w/w skarżącego. Jak podniosło SKO w [...], odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem przeprowadzone postępowanie wykazało zasadność podjęcia rozstrzygnięcia w jego zaskarżonej treści. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia na nowo istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), pozwoliło ustalić, że istotnie w sprawie zakończonej poprzednią decyzją ostateczną zaistniała podstawa do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją, bez swojej winy nie brała udziału strona – A. K., choć jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (dz. nr [...] i [...]), zamierzający - co podnosił w pismach - prowadzić na niej małą ubojnię trzody, miał interes prawny w postępowaniu. Na gruncie akt sprawy, organ nie znalazł uzasadnienia dla podnoszonych przez skarżącego zarzutów nieprawidłowości przeprowadzonej analizy, braku obiektywizmu prawnego oraz naruszenia określonej w art. 54 pkt 2 lit. d zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście funkcji jego budynków, znajdujących się obok. W ramach postępowania wznowieniowego, organ I instancji przeprowadził w opinii SKO prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozwoliło właściwie ustalić w decyzji wymagania względem inwestycji. Dokonując oceny tej analizy, skład orzekający zauważył, że wszystkie dane, wymagane do ustalenia wymagań dla obiektu objętego postępowaniem, a określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, zostały poddane analizie i znalazły swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie, charakterystykę urbanistyczną obszaru analizowanego sporządziła osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia, w tym przypadku urbanistyczne. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej kwestionowania. Zarzuty zaś zawarte w odwołaniu, nie poparte żadnymi dowodami podważającymi ustalenia dokonane przez urbanistę, nie mogły być uznane za wystarczające. W ocenie organu odwoławczego, przyjęta metodyka nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Wykonana analiza pozwoliła stwierdzić, że - wbrew stanowisku odwołującego - zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu do drogi gminnej stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji, a także cech sąsiedniej zabudowy. Mając bowiem na uwadze pojęcie kontynuacji funkcji, w okolicznościach, gdy zabudowa mieszkaniowa znajduje się również na działkach sąsiednich [...], [...], [...], [...] i [...], zabudowa działki, której dotyczy niniejsza sprawa (dz. nr [...]) budynkiem mieszkalnym, stanowi niewątpliwie kontynuację istniejącej w tym terenie funkcji. Istnienie w tym obszarze również zabudowań o innym przeznaczeniu (funkcji), w tym gospodarskich, nie może wyłączać możliwości powstawania dalszej rozbudowy o funkcji mieszkaniowej. Poza powyższym, analiza dokonana przez organ wskazała, że na działkach [...] i [...] nie jest prowadzona działalność w zakresie uboju, a jedynie znajdują się na niej nieużytkowane zabudowania po byłej ubojni. Fakt ten potwierdził skarżący, który kwestionując ustalone warunki zabudowy, powołał się na swoje plany rozpoczęcia działalności w zakresie uboju na ww. działkach, w budynkach byłej ubojni. O warunkach zabudowy nie mogą natomiast przesądzać plany inwestycyjne na działkach sąsiednich, a jedynie istniejąca zabudowa w zakresie zarówno charakterystyki architektonicznej, jak i funkcji, której służy. Organ I instancji wskazał przy tym, w oparciu o które nieruchomości sąsiednie dokonano ustaleń wskaźników. W tym przypadku, ze względu na rodzaj planowanej zabudowy, analizie poddano nieruchomości z zabudową mieszkaniową, jednorodzinną. Nie świadczy to, w opinii organu odwoławczego, o braku obiektywizmu, jak zarzucił skarżący. Przeciwnie, pozwoli na zapewnienie ładu przestrzennego w zakresie zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze. W omawianej analizie podano również jak kształtują się wskaźniki zabudowy na danych działkach sąsiednich. Wreszcie, określone w decyzji parametry zabudowy zostały oznaczone konkretnymi granicami. Ostatecznie analiza wskazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania tych ustaleń, dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym przez uprawnionego urbanistę. Prawidłowo sporządzona analiza uprawniała zatem organ do określenia parametrów dla nowej zabudowy, adekwatnych do ustaleń zawartych w analizie, co też znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, ustalone w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji, określające granice dopuszczalnego zagospodarowania terenu, odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zastanej w tym terenie zabudowy, a także ustaleniom dokonanym w analizie. W sytuacji więc, gdy prawidłowo przeprowadzona analiza wykazała, że obiekt objęty wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wskazanej wyżej ustawy, organ rozpoznający sprawę zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, nie mogąc przy tym stawiać wnioskodawcy żadnych warunków dodatkowych, nie przewidzianych ustawą. Wobec wskazanych argumentów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium zdecydowało o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, ponawiając zarzuty odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Strona w skardze powtórzyła zastrzeżenia wcześniej podnoszone w odwołaniu. Ponadto, skarżący zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej fragmentaryczność i pozorność. Podniósł, że organ I instancji wprawdzie zawarł w analizie planistycznej pewne ustalenia i porównania dla określenia parametrów planowanej zabudowy, ale uczynił to wybiórczo i z pominięciem obiektywizmu prawnego. Za nieuprawnione uznała strona porównywanie zabudowy działek wymienionych w analizie z pominięciem pozostałych nieruchomości na okoliczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wątpliwość skarżącego wzbudził także fakt, iż powołując nowe dane porównawcze, w efekcie końcowym organ wydał decyzję nie odbiegającą w sentencji od kilku poprzednich, uchylonych w postępowaniach odwoławczych. Z powyższych zarzutów wywiódł skarżący podejrzenie naruszenia również przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze, Kolegium wyjaśniło, że są one powtórzeniem tych zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzuty te były rozpatrywane w toku instancji, nie znalazły jednak uznania organu odwoławczego. Argumenty przemawiające za słusznością decyzji Kolegium, w tym jej podstawy faktyczne i prawne, organ zawarł w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2012 r., a stanowisko tam zaprezentowane podtrzymał, udzielając odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie, pomimo wcześniejszych, wadliwych rozstrzygnięć Wójta Gminy [...], w finale wznowionego postępowania administracyjnego prawidłowo orzekły w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy. Bezsporne jest, że organ wznowił postępowanie w sprawie, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał, że skarżący został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], pomimo, iż organ powinien uczynić go stroną tego postępowania. Bezsporne jest również to, że od dnia wydania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, po wznowieniu postępowania nią zakończonego, aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego. Organ zatem właściwy do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania miał obowiązek, orzekając co do istoty sprawy, po uchyleniu decyzji ostatecznej uwzględnić istniejący stan faktyczny i prawny w dniu wydawania decyzji, mając jednocześnie na uwadze, aby nie uległa zmianie granica sprawy. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Zmiana tylko jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Nie dotyczy to jednak wejścia w prawa strony następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że owa decyzja została wydana na zamówienie i dowodzi o pozorności postępowania. Poprzednio wydawane decyzje uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przede wszystkim z uwagi na błędy proceduralne. Organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnych temu, że organ I instancji nie rozumiał istoty nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Jednak decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., kończąca wznowione postępowanie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nie narusza przepisów postępowania, a jej rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno doktryna (por. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2012.07.24 – LEX), jak i orzecznictwo (II SA 932/97, LEX nr 43191) są zgodne, że: "Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie wyjaśniające - rozpoznawcze. Postanowienie to, jako wszczynające postępowanie, nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Celem postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego (art. 149 § 2 k.p.a.) jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz, w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej". W odniesieniu do przepisów prawa materialnego, zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Organ stosuje więc te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06, LEX nr 351085: "Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji organ wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania - powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej", por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., VII SA/Wa 1649/10, LEX nr 760030: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana"). W nowym postępowaniu organ dokonuje własnych ustaleń faktycznych i ocen; zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2011 r., II SA/Gl 235/11, LEX nr 852983: "Organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna". Organ I instancji rozważył negatywnie przesłankę, wymienioną w art. 146 § 2 k.p.a., popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, który to przepis warunkuje odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd podziela zatem stanowisko organów obu instancji w przedmiotowej sprawie, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art., 145 §1 k.p.a. i wydaje nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzenia postępowania wszczętego na wniosek Inwestora S. F., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Organ I instancji, orzekając co do istoty sprawy, zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezsporne jest, że dla terenu objętego planowaną inwestycją, w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i w chwili orzekania przez organy administracji I i II instancji, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w przypadku braku planu miejscowego dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla opracowania powyższej decyzji stosuje się przepisy art. 59 z zastosowaniem przepisu art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na realizację zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnym było wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy. Organ, oceniając sprawę w ramach wznowionego postępowania stwierdził, że w trakcie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] września 2007 r. skarżący złożył sprzeciw oraz wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia jego wniosku znak: [...] dot. zabudowy działki sąsiedniej nr [...] i [...], na których zamierza adaptować istniejące budynki na mały zakład ubojni trzody z rozbiorem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że jest to błąd skutkujący naruszeniem przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie nie ma on wpływu na wynik, ponieważ przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana po wznowieniu postępowania, a nie wydana w trybie zwykłym. Ponadto wnioskodawca ubiega się o warunki zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], a skarżący powołuje się przy sprzeczności zamierzeń na działki nr [...] i [...]. Prawidłowo zatem wyjaśnił organ w uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje jedynie ogólne informacje czy możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Istota postępowania w sprawie jak wyżej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zabudowa objęta wnioskiem może być realizowana na danym terenie w myśl przepisów szczególnych. Badanie zgodności dokonywane jest stosownie do podstawy materialnej postępowania, przez pryzmat tego, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasad "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo organ wywiódł, rozprawiając się w decyzji z wnioskiem o zawieszenie postępowania, że realizacja zamierzeń na ww. nieruchomościach obydwu inwestorów nie wkracza na teren drugiego, więc nie ma podstaw do wstrzymania lub zawieszenia toku postępowania na etapie udzielania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena natomiast planowanej inwestycji pod kątem spełnienia warunków techniczno-budowlanych w relacjach sąsiedzkich należy do właściwości organów architektoniczno-budowlanych i wykracza poza kompetencje organu I instancji. Organ I instancji zbadał kompletność wniosku o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 w związku art. 52, ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zakresie wymaganych dokumentów. Rozprawił się również ze sprzeciwem skarżącego. Prawidłowo wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], a wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Brak było podstaw do negatywnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej, że art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ograniczenia w udzieleniu decyzji o warunkach zabudowy nawet w sytuacji, gdy w stosunku do jednej nieruchomości wystąpi wielu wnioskodawców. Przepis powyższy stanowi, że: "W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości" (ust.1). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia również warunki, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Zgodnie z powyższym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jest zgodny z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, jak i sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, o których mowa w pkt 1 powyżej, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest ustalony obowiązek dla organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczenia wokół działki budowlanej, której ten wniosek dotyczy, obszaru analizowanego (w rozumieniu § 3), a także przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1-5 ustawy planistycznej. Obszar analizowany musi być oznaczony granicami, które stosownie do § 3 ust. 2 mają być wyznaczone "na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy" planistycznej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:5000 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Taka sama mapa ma być także zastosowana przy ustalaniu obszaru analizowanego, a w tym wyznaczenia granic tego obszaru. Przepis § 3 określa sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego. Mają one być wyznaczone "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Do ustalenia granic obszaru analizowanego, i to przez sporządzającego projekt decyzji, a na tym etapie – faktycznie opinię urbanistyczną, potrzebne jest zatem rozważenie, w porozumieniu z inwestorem, jak ma być dla danej inwestycji zlokalizowany front działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji. Z unormowania powyższego wynika bowiem, że ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ dokonał analizy terenu, obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze o 3-krotnej szerokości frontu działki. Na szerokość frontu działki przyjęto [...] m. Obszar analizy posiada zatem promień r = [...] m (3x [...] m) w każdą ze stron, licząc od granic działki inwestycyjnej. Dla wykonania analizy rozszerzono jej obszar od strony granicy zachodniej działki inwestycyjnej (nr [...]) z promienia [...] m do r = [...] m, gdyż jest to kierunek istniejącej zabudowy gospodarczej, znajdującej się na nieruchomości skarżącego dz. nr [...] oraz zabudowy nieruchomości nr [...] budynkiem jednorodzinnym, ponieważ na tych działkach są charakterystyczne zabudowania, które wraz z innymi budynkami na pozostałych działkach tworzą dokładniejszy obraz dla oceny sposobu zagospodarowania i wyznaczenia charakterystycznych parametrów istniejącej zabudowy. W ocenie sądu stanowisko organu o rozszerzeniu obszaru analizowanego jest uzasadnione z uwagi na dokładniejsze przeanalizowanie terenu. W orzecznictwie, przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10). Stanowisko organu w powyższym zakresie poszerzenia obszaru analizowanego zostało zawarte w analizie do decyzji, stanowiącej załącznik nr 2 oraz w samym uzasadnieniu tej decyzji. Organ dokonał również analizy terenu działki inwestycyjnej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że właściwy organ, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu słusznie przyjęto, aby analizę warunków i zasad zabudowy dokonać poprzez dokumentowanie możliwości zabudowy działki wg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stan faktyczny i prawny został określony poprzez analizę ust. 1 pkt. 4 i pkt. 5 cytowanej ustawy. Organ wykazał, że stan prawny terenu inwestycji (patrz załącznik nr 2 do decyzji) kształtuje się w następujący sposób: a) działka nr [...] położona jest przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...] (skarżącej) w obrębie ewidencyjnym [...]. Teren znajduje się w obszarze, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc zamierzenie inwestycyjne wymaga opracowania decyzji o warunkach zabudowy, b) zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) położone jest w obszarze o funkcji oznaczonej symbolem – [...], czyli nie przeznaczonym na realizację zadań rządowych i samorządowych. c) w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], działka będąca przedmiotem zamierzeń inwestorskich nie była objęta obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. d) dla działki nr [...] ustalono strony postępowania administracyjnego, w zakresie osób prawnych, jak i instytucji; e) działka położona jest poza obszarami ochrony środowiska i stref ochrony konserwatorskiej, wyznaczanymi wg ustaw odrębnych: o ochronie środowiska, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale znajduje się w Obszarze [...] i wymaga ochrony walorów krajobrazu i środowiska. f) teren działki nr [...] jest własnością inwestora, wg wypisu z ewidencji gruntów posiada powierzchnię [...] ha i jest to grunt orny – [...]. Organ określając natomiast stan faktyczny terenu inwestycyjnego przyjął, że: a) działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej - działka nr ewid. [...]; b) działka inwestycyjna posiada kształt kwadratu o froncie szerokości [...] m i głębokości do [...] m i była niezabudowana, obecnie w dacie wydawania decyzji posiada budynek w trakcie realizacji wg pozwolenia na budowę; c) sąsiednie działki nr [...], [...] i [...] posiadają zabudowę o funkcji jednorodzinnej z budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi i budynkami gospodarczymi; działki jw. posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna; d) pozostałe działki nr [...], [...], [...], [...], położone po drugiej stronie drogi gminnej, są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a częściowo nie posiadają zabudowy jak nr: [...] , [...], oraz działki na północy obszaru tj. nr: [...], [...], [...]. Organ stwierdził, że istniejący (nieczynny) zakład małej ubojni trzody - może wpłynąć na pogorszenie stanu powietrza atmosferycznego, tzw. odór z zakładu. Z uwagi na brak regulacji prawnych w sprawie standardów zapachowych jakości powietrza i metody oceny zapachowej jakości powietrza nie jest możliwa ocena uciążliwości odorowej obiektu, ale inwestor sam decyduje o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, dołączona do decyzji analiza, zawarta w załączniku Nr 2 (tekst) i załączniku Nr 2a (graficznym) do decyzji o warunkach zabudowy potwierdza, że działka nr [...] spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003r ze zm.). Organ I instancji prawidłowo wywiódł, że w przedmiotowej sprawie może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ponieważ zostały łącznie spełnione wymagania, tzn.: a) spełnienie cechy istniejącej funkcji - terenu zabudowy jednorodzinnej, b) dostęp do drogi publicznej, c) warunki zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej, d) warunki ochrony gruntów rolnych i leśnych, e) zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu wydanej decyzji zawarto warunki nakładające obowiązek projektowania obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi, a nie w zależności terenowej, o której inwestor sam decyduje. W pojęciu nałożonych obowiązków zawierają się również przepisy wykonawcze do tej ustawy. Spełnienie tych wymogów w pełnym zakresie, podlega badaniu w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Opracowany projekt decyzji Wójta Gminy uzyskał niezbędne dla przedmiotowej sprawy uzgodnienia organów i instytucji publicznych. Decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] spełniała również zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który to organ poprzednio uchylił wadliwe decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy podzielić słuszność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją znak: sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło w całości decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak tzw. "uzgodnień ponowionych w terminie opracowania nowej decyzji". Ponowne uzgodnienia wymagane były w związku z faktem, że nastąpiła w poprzedzającym okresie czasu zmiana ustawy Prawo o ochronie przyrody i zmiana rozporządzeń wykonawczych oraz zmiana rozporządzenia w sprawie wykazu organów, z którymi należy uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, więc dokonano aktualnych uzgodnień projektu decyzji jw., w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (po wprowadzeniu zmian). Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu do drogi gminnej, stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji, a także cech sąsiedniej zabudowy. Przyjmując bowiem przedstawione wyżej rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, w okolicznościach, gdy zabudowa mieszkaniowa znajduje się również na działkach sąsiednich [...], [...], [...], [...] i [...], działka, której dotyczy niniejsza sprawa (dz. nr [...], a nie działka nr [...], jak przyjęło Kolegium) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i stanowi niewątpliwie kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji. Istnienie na tym obszarze również zabudowy o innym przeznaczeniu (funkcji), w tym gospodarskich i in. (działki skarżącego nr [...]), nie może wyłączać możliwości powstawania dalszej rozbudowy o funkcji mieszkaniowej. Poza powyższym, analiza wskazuje, że na działkach [...] i [...] nie jest prowadzona działalność w zakresie uboju (analiza zał. Nr [...] str. [...] prowadzi do stwierdzenia, że na działkach tych istnieją budynki poprodukcyjne po byłej ubojni trzody chlewnej). Słusznie Kolegium wywiodło, że o warunkach zabudowy nie mogą przesądzać plany inwestycyjne na działkach sąsiednich, lecz czynić to winna istniejąca zabudowa w zakresie zarówno charakterystyki architektonicznej, jak i funkcji, jakiej służy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia cechy architektoniczne obiektu w oparciu o § 4-8 rozporządzenia. W pkt 1.3 analizy podano, w oparciu o które nieruchomości sąsiednie dokonano ustaleń wskaźników. Prawidłowo organ II instancji, ze względu na rodzaj planowanej zabudowy, analizie poddał nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co ma zapewnić zachowanie ładu przestrzennego w zakresie zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze. W omawianej analizie podano również jak kształtują się wskaźniki zabudowy na tych określonych działkach sąsiednich. Określone w decyzji parametry zabudowy są oznaczone konkretnymi granicami. Sąd podziela słuszność stwierdzenia organu odwoławczego, że analiza została opracowana prawidłowo z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, posiada prawidłowo określone parametry, poparte wnioskami wyciągniętymi przez osobę uprawnioną do jej opracowania. Obiekt objęty wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Decyzja przed jej wydaniem uzyskała pozytywne uzgodnienia: Starosty [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych, [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - w zakresie melioracji i urządzeń wodnych oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - w zakresie ochrony przewidzianej ustawą o ochronie przyrody. Powyższe potwierdza stanowisko organu, że wszystkie okoliczności świadczą o tym, iż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. W decyzji organu I instancji, w pkt 2.6 zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Prawidłowo również organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zakres ochrony osób trzecich w postępowaniu, w którym ustala się warunki zabudowy, łączy się nierozerwalnie z zakresem i przedmiotem tego postępowania. Ochronie podlega w nim jedynie interes prawny osób trzecich, nie zaś ich interes faktyczny (zob: wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1035/97, LEX nr 45736). To zaś sprawia, że ochrona osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy objawia się postawieniem inwestorowi szeregu wymagań, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).