VII SA/Wa 1053/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ... lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia S. N. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiające na podstawie art. 61 a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] numer [...] z dnia [...] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...]., zmienionej decyzją numer [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej, składającej się z 3 wiatraków o wysokości po 29 m, położonej na działce numer [...] w [...], należącej do Ł. W. Następnie, na wniosek inwestora, Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. zmienił wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę elektrowni przydomowej oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zmniejszenia ilości wiatraków z 3 do 2, zmiany wysokości masztu do 23 m i średnicy śmigła do 10,4 m. Skarżący we wniosku z dnia 17 października 2011 r. żądał stwierdzenia nieważności w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ wydający zaskarżone decyzje. Organ ten nie uwzględnił bowiem założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną następuje przez adaptację w planie istniejących napowietrznych linii wysokiego napięcia. Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera regulacji dotyczących możliwości wznoszenia na terenie objętym planem przydomowych elektrowni wiatrowych. Dopiero uchwała Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. przewiduje objęcie planem miejscowym działek o numerach: [...] oraz [...], ale nie zamierza się wprowadzać zmian dotyczących możliwości budowania elektrowni wiatrowych. Możliwość takiego budowania na terenie objętym planem przewiduje dopiero projekt uchwały Rady Gminy [...], który jednak nie wszedł jeszcze w życie i nie może być prawem obowiązującym na tym terenie. Skarżący podnosił, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie Starosty [...], w ocenie skarżącego, było jednostronne, arbitralne i nie brało pod uwagę uciążliwości, jakie mogą wiązać się z planowaną inwestycją. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek podmiotu nie będącego stroną. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w danym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. O posiadaniu interesu prawnego nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu. Na gruncie art. 28 ustęp 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1624 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze odziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć w ten sposób, iż przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy oprawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego (art. 3 punkt 20 Prawa budowlanego). Skarżący jest właścicielem działki numer [...] w [...], sąsiaduje przez drogę z inwestorem i nie brał udziału w postępowaniach zakończonych decyzjami Starosty [...]. Oceniając legitymację skarżącego w oparciu o art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego organ uznał, że brak jest konkretnego przepisu prawa powodującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżącego ze swojej nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie przydomowej elektrowni wiatrowej. Obiekt ten nie jest również zaliczany do obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r., nr 257, poz. 2573, zwanym dalej: "rozporządzeniem"). Do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko bądź mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się kolejno instalacje o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW, bądź lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody i o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Przedmiotowa inwestycja obejmuje 2 wiatraki o wysokości 23 m i mocy nominalnej 40 KW, a także nie narusza dopuszczalnych poziomów hałasu, które wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2007 r., nr 120, poz. 826). W związku z powyższym organ uznał, że inwestycja ta nie narusza przepisów z zakresu prawa budowlanego i ochrony środowiska, nie powoduje ograniczeń, zagrożeń oraz uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości należącej do skarżącego. Poza tym nie wskazał on, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości. Wyjaśnienie, czy wskazane przez skarżącego przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, może nastąpić dopiero na dalszym etapie postępowania, po jego wszczęciu. Organ w przedmiotowej sprawie nie badał przesłanek nieważnościowych, ponieważ ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę nie posiadającą legitymacji do jego złożenia. Od powyższego postanowienia skarżący złożył zażalenie, podnosząc naruszenie: - przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 35 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego przez niesłuszne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji z urzędu w sytuacji kiedy skarżący podnosił niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, - przepisu art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nie ma on przymiotu strony, gdy tymczasem sporna inwestycja ogranicza i utrudnia możliwość zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości w taki sposób, że nie może należycie wykonywać przysługującego mu prawa własności. Zdaniem skarżącego sama możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego zainteresowanego podmiotu. Właściciel działki ma prawo żądać, aby właściwy organ skontrolował prawidłowość 3 działań inwestora, które ograniczają możliwość korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący wskazał, że podstawą do przyznania mu statusu strony, a także wyrazem jego interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jest naruszenie przez organ art. 35 Prawa budowlanego. Nadto naruszony został art. 222 § 2 k.c. w ten sposób, że posadowienie na sąsiedniej działce elektrowni wiatrowej spowoduje przede wszystkim pogorszenie warunków mieszkalnych skarżącego i jego rodziny. Ograniczona zostanie prawnie zagwarantowana swoboda wykonywania władztwa nad swoją własnością oraz obniżeniu ulegnie nie tylko wartość nieruchomości, lecz także budynków i urządzeń na niej posadowionych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. GINB orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skarżący jest współwłaścicielem działki numer [...], oddzielonej od spornej inwestycji drogą o szerokości 8 m (błędnie wskazaną w postanowieniu jako numer [...], gdy tymczasem powinien być numer [...]). Jeden z wiatraków oddalony jest od granicy jego działki o około 17,5 m, zaś drugi o około 31 m. Sporna inwestycja nie wprowadza więc ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącego, o którym mowa w art. 3 ustęp 20 Prawa budowlanego, nie jest również zaliczana do inwestycji określonych w rozporządzeniu. Gołosłowne wskazanie, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego, bez wskazania z jakiego przepisu prawa wynika, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Okoliczności pogorszenia warunków mieszkalnych jego rodziny, obniżenie wartości nieruchomości, budynków i urządzeń na niej posadowionych, nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego, uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej nie bada, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzący od strony nie obliguje organu do wszczęcia z urzędu postępowania w tym zakresie, ponieważ o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje organ właściwy w sprawie. Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. N., wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Skarżący powtórzył zarzuty z odwołania, a nadto podniósł naruszenie art. 6 ustęp 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ, że wydanie decyzji Starosty [...] nie stało w sprzeczności z interesem właścicieli sąsiednich działek, na które może oddziaływać obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej na działce inwestora z tego względu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zgodnie z definicją strony zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej z art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 punkt 20 Prawa budowlanego, należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na 5 budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujący z projektowaną budową, muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do pierwszej przesłanki odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy już z treści samego wniosku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosownych analiz, czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosownie do brzmienia art. 61 § 3 k.p.a., co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (porównaj: wyroki NSA z dnia 21 lutego 2011 r., II OSK 147/10, LEX nr 952956, z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996 r., nr 4, poz. 167, z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 2268/10, z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995 r., nr 3, poz.145, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r., sygn. VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785). Podkreślić należy, iż w związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61 a k.p.a. (który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r.) brak jest ugruntowanego stanowiska orzecznictwa w odniesieniu do zawartych w nim regulacji. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące uchylonego art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 stwierdzający, iż "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". W związku z powyższym należy uznać, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a k.p.a. w sytuacji, gdy brak przymiotu strony wnoszącej podanie nie jest oczywisty. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przydomowej elektrowni wiatrowej. Z uzasadnień zaskarżonych postanowień jednoznacznie wynika, że wprawdzie skarżący jest współwłaścicielem działki graniczącej przez drogę z działką, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, ale droga ta ma 8 m szerokości, a obiekt jest nietypowy, bo składający się z 2 wiatraków o wysokości po 23 m każdy nad poziomem terenu, wielkości śmigieł po 10,4 m i mocy znamionowej 40 KW/14 m/s. Jeden z tych wiatraków usytuowany jest w odległości 17,5 m od granicy działki skarżącego, a drugi w odległości około 31 m. Skarżący swój interes prawny wywiódł z prawa własności (art. 222 § 2 k.c.), które - jego zdaniem- zostało naruszone przez posadowienie na sąsiedniej działce elektrowni wiatrowej. Ograniczona została prawnie zagwarantowana swoboda wykonywania władztwa nad jego własnością. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy ustalił, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ustęp 1 punkt 6 rozporządzenia), jednak nie oznacza to, że elektrownia wiatrowa, przy uwzględnieniu wymiarów wiatraków i ich usytuowania wobec działki skarżącego, nie może potencjalnie oddziaływać na działkę skarżącego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w przedmiotowej sprawie winny zbadać przesłankę potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego, co powinno skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego. W związku z powyższym, nie można już we wstępnej fazie postępowania przesądzać, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną. Zdaniem Sądu, nie można w takim wypadku a priori (bez wszczęcia postępowania) takiej osobie odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Należy się w tym miejscu zgodzić ze skarżącym, że przyznanie 7 mu atrybutu strony nie oznacza, że wszelkie racje, prezentowane przez niego, będą musiały być uwzględnione przez organ, ale istotne jest, aby nie odbierać mu możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności jego zastrzeżeń wobec decyzji Starosty [...] (strona 5 zażalenia). Natomiast odmowa wszczęcia takiego postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Powyższe okoliczności uzasadniają, zdaniem Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i zbadanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w ramach postępowania rozpoznawczego (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r, II OSK 1657/10). W przypadku ustalenia, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast ustalenia będą pozytywne, organ winien ocenić przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przez pryzmat wskazanych przez skarżącego przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.