I OSK 3115/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 40/12 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 40/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach i prawnych. K. Ś. w dniu 11 grudnia 2008 r. (data pierwszej prezentaty) złożył wniosek do Wojewody Podkarpackiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego rodziców Z. i A. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie J. C. (siostra K. Ś.) pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. – złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 7 stycznia 2009 r.(data prezentaty) – również złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez rodziców nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r., Wojewoda Podkarpacki odmówił J. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP – z powodu złożenia wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. J. C. wskazała K. Ś. jako osobę uprawnioną do otrzymania rekompensaty. Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. poinformował ją, iż w związku z wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia jej prawa do rekompensaty, oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej nie wywołuje skutków prawnych. Jednocześnie organ wskazał, że jedynym środkiem prawnym, z którego może ona skorzystać, jest złożenie odwołania od ww. decyzji w terminie do dnia 2 maja 2009 r. Ponieważ J. C. nie złożyła odwołania – decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Podkarpacki potwierdził na rzecz K. Ś. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez jego rodziców poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011 r. – wobec nie złożenia od niej odwołania. Zaś w dniu 29 czerwca 2011 r. K. Ś. otrzymał wynikającą z przedmiotowej decyzji rekompensatę. J. C. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz K. Ś.. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że nie doręczono jej tej decyzji – dowiedziała się o niej od brata w dniu 6 sierpnia 2011 r. Dodała, że zgodnie z treścią art. 62 k.p.a. nie naruszyła terminu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – gdyż stosowny wniosek został złożony przez brata w ustawowym terminie. W związku z powyższym wnosiła o zmianę tej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do połowy rekompensaty za mienie pozostawione przez rodziców. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., odmówił J. C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. Minister podniósł, że zgodnie z art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zatem możliwość połączenia spraw administracyjnych i wspólnego ich rozpatrzenia, jak również wydanie jednej decyzji kończącej postępowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu administracji publicznej. Dodał, że z akt sprawy i wyjaśnień Wojewody Podkarpackiego wynika, iż postępowania wobec K. Ś. i J. C. były postępowaniami odrębnymi, które zakończyły się wydaniem odrębnych decyzji, skutecznie każdemu z nich doręczonych i od których żadne z nich nie wniosło odwołania. Powzięcie przez Jadwigę C. informacji o wydaniu decyzji dotyczącej K. Ś. nie legitymuje jej do złożenia odwołania od decyzji, która nie była do niej skierowana. Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. Ś. i . Ś. nieruchomości poza granicami RP zostało zakończone dwoma odrębnymi decyzjami. J. C. przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji, której była adresatem – z owego prawa jednak nie skorzystała. Ponadto stwierdził, iż decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty na rzecz K. Ś. w żaden sposób nie narusza praw J. C., które były przedmiotem odrębnego postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]października 2011 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż strony otrzymały dwie odrębne decyzje kończące postępowanie i żadna z nich nie odwołała się od decyzji, której była adresatem. W postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP J. C. i K. Ś. nie są "stronami o rozbieżnych interesach" – decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty na rzecz jednej ze stron nie narusza praw pozostałych stron postępowania. Dodał, że wydanie dwóch odrębnych decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego i proceduralnego, zaś – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. C. – wnosząc o uchylenie go w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro J. C. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualny termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla jej brata – a ponadto przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne. Zatem stanowisko Ministra Skarbu Państwa – który odmówił skarżącej przywrócenia terminu – jest zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu J. C. – iż powinna być ona stroną postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i A. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wszczętej na skutek wniosku jej brata K. Ś. złożonego w dniu 11 grudnia 2008 r. do Wojewody Podkarpackiego – Sąd również uznał go za zupełnie bezzasadny. Powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie tej ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Zasadą zatem wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Przy czym wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony – gdyż wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w ww. art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy z następców prawnych Z. i A. Ś., aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, które to sprawy mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 k.p.a. Jednakże prawo do rekompensaty może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. – przy czym każdy zainteresowany spadkobierca powinien złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 k.p.a. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez rodziców nieruchomości poza obecnymi granicami RP pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. – złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 7 stycznia 2009 r. Zatem bezsporny jest fakt, iż wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast K. Ś. złożył stosowny wniosek już w dniu 11 grudnia 2008 r. – a zatem w ustawowym terminie. W związku z tym skarżąca podnosi – powołując się na art. 62 k.p.a. - iż ona również zachowała termin do złożenia wniosku i powinna brać udział w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. W chwili złożenia wniosku przez skarżącą, toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku K. Ś. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Niewątpliwie postępowanie wszczęte tym wnioskiem dotyczyło jedynie potwierdzenia prawa do uzyskania rekompensaty przez wnioskodawcę – jako jednego z następców prawnych Z. i A. Ś.. Przedmiotowy wniosek wszczął zatem postępowanie administracyjne, którego stroną był jedynie K. Ś. i postępowanie to dotyczyło jedynie jego prawa do rekompensaty. Sąd wskazał także, iż zgodnie z treścią art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zatem przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W ocenie Sądu analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. C. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ar. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 61 i nast. oraz art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wziął pod uwagę, iż organy bezpodstawnie odmówiły skarżącej prawa bycia stroną w postępowaniu. Wskazano, że z wniosku brata skarżącej z dnia 10 grudnia 1990 r. w sposób jednoznaczny i wyraźny wynika, iż wnioskiem tym objął również skarżącą, wskazując wszystkie osoby uprawnione do rekompensaty. Zdaniem skarżącej charakter i zakres żądania zawarty w powyższym wniosku nie może budzić wątpliwości, że nie działał on jedynie we własnym imieniu lecz także w imieniu skarżącej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Niniejsze postępowanie dotyczy kwestii możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji gdy skarżąca nie była traktowana przez organ jako strona postępowania w sprawie potwierdzenia prawa K. Ś. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez jego rodziców poza obecnymi granicami RP. Dlatego też na tym etapie postępowania podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności, że skarżąca była stroną postępowania i winna otrzymać przedmiotową decyzję nie mogą odnieść zamierzonego celu. Bezsporne bowiem jest, że organ nie traktował skarżącej jako stronę tego postępowania i w związku z tym nie doręczył jej decyzji. W takiej sytuacji, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, skarżąca mogła wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla K. Ś. i wtedy organ zobligowany by był do rozważenia czy skarżącej przysługuje przymiot strony i mogła skutecznie wnieść odwołanie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji, jeżeli skarżąca uważa, że została pozbawiona przymiotu strony i winna brać udział w postępowania dotyczącym przyznania prawa do rekompensaty, to przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. W przypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, okoliczność taka stanowi bowiem podstawę wznowienia postępowania. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do badania kwestii istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli statusu takiego nie przyznał jej organ w przedmiotowym postępowaniu i nie doręczył zapadłej decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że rozważania Sądu I instancji dotyczące kwestii czy skarżąca faktycznie winna mieć przymiot strony czy też nie, wychodzą poza ramy tego postępowania i nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Problem ten winien rozstrzygnąć organ dopiero w przypadku gdyby skarżąca złożyła stosowny wniosek o wznowienie postępowania, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy i m.in. aktualne orzecznictwo w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.