I SA/Wa 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. S. w dniu 11 grudnia 2008 r. (data pierwszej prezentaty) złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego rodziców Z. i A. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie J. C. (siostra K. S.) pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. - złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 7 stycznia 2009 r.(data prezentaty) - również złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez rodziców nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił J. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP – z powodu złożenia wniosku po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), który stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. J. C. wskazała K. S. jako osobę uprawnioną do otrzymania rekompensaty. Wojewoda [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. poinformował ją, iż w związku z wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia jej prawa do rekompensaty, oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej nie wywołuje skutków prawnych. Jednocześnie organ wskazał, że jedynym środkiem prawnym z którego może ona skorzystać, jest złożenie odwołania od ww. decyzji w terminie do dnia 2 maja 2009 r. Ponieważ J. C. nie złożyła odwołania - decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast decyzja w sprawie brata J. C. – K. S. została wydana w dniu [...] marca 2011 r. za nr [...]. Decyzją tą Wojewoda [...] potwierdził na rzecz K. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez jego rodziców poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011 r. – wobec nie zlożenia od niej odwołania. Zaś w dniu 29 czerwca 2011 r. K. S. otrzymał wynikającą z przedmiotowej decyzji rekompensatę. J. C. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. (data prezentaty 12 sierpień 2011r.) złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 8 marca 2011 r. dotyczącej potwierdzenia prawo do rekompensaty na rzecz K. S. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że nie doręczono jej tej decyzji - dowiedziała się o niej od brata w dniu 6 sierpnia 2011 r. Dodała, że zgodnie z treścią art. 62 kpa nie naruszyła terminu z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – gdyż stosowny wniosek został złożony przez brata w ustawowym terminie. W związku z powyższym wnosiła o zmianę tej decyzji poprzez przyznanie jej prawa do połowy rekompensaty za mienie pozostawione przez rodziców. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmówił J. C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Minister podniósł, że zgodnie z art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zatem możliwość połączenia spraw administracyjnych i wspólnego ich rozpatrzenia, jak również wydanie jednej decyzji kończącej postępowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu administracji publicznej. Dodał, że z akt sprawy i wyjaśnień Wojewody [...] wynika, iż postępowania wobec K. S. i J. C. były postępowaniami odrębnymi, które zakończyły się wydaniem odrębnych decyzji, skutecznie każdemu z nich doręczonych i od których żadne z nich nie wniosło odwołania. Następnie organ zauważył, iż powzięcie przez J. C. informacji o wydaniu decyzji dotyczącej K. S. nie legitymuje jej do złożenia odwołania od decyzji, która nie była do niej skierowana. W tym zakresie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06, w którym skład orzekający podniósł, iż: "Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję". Podsumowując Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. S. i Z. S. nieruchomości poza granicami RP zostało zakończone dwoma odrębnymi decyzjami. J. C. przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji, której była adresatem - z owego prawa jednak nie skorzystała. Ponadto stwierdził, iż decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty na rzecz K. S. w żaden sposób nie narusza praw J. C., które były przedmiotem odrębnego postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, iż strony otrzymały dwie odrębne decyzje kończące postępowanie i żadna z nich nie odwołała się od decyzji, której była adresatem. W postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP J. C. i K. S. nie są "stronami o rozbieżnych interesach" - decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty na rzecz jednej ze stron nie narusza praw pozostałych stron postępowania. Dodał, że wydanie dwóch odrębnych decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego i proceduralnego, zaś - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Admistracyjnego w Warszawie złożyła J. C. - wnosząc o uchylenie go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 62 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. z zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz.1418 ze zm.) przez nie uznanie skarżącej za stronę postępowania administracyjnego wszczętego przez jej brata K. S., a jej wniosek złożony do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami R.P. został oddalony z uwagi na to, że wniosek ten został złożony po upływie terminu z art. 5 ust. 1 ustawy o tzw. “mieniu zabużańskim", - art. 2 wraz z art. 7 Konstytucji R.P. polegające na naruszeniu zasady zaufania obywatela do zgodności z prawem działania organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepis art. 62 kpa, a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Wydanie decyzji odrębnie dla K. S. - któremu przyznano uprawnienie do ekwiwalentu - i odrębnie dla niej - której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia - nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i powinno skutkować ich uchyleniem. W związku z tym, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało na żądanie K. S. - brata J. C. - to o wszczęciu tego postępowania należało zgodnie z przepisem § 4 art. 61 kpa zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dodała, że Wojewoda [...] swoim działaniem naruszył konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do zgodności z prawem działania organów państwa (art. 1 Konstytucji i art. 8 kpa ). Oznacza to, że ryzyko pomyłek i błędów w działaniach organów państwa nie może być przerzucane na obywatela, jeśli po jego stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania. Ewentualne błędy organów administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji. Skoro J. C. nie została zawiadomiona przez Wojewodę [...] o wszczęciu przez jej brata postępowania o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione na wschodzie przez ich rodziców - to datą wszczęcia tego postępowania w stosunku do J. C. jest data otrzymania przez nią wiadomości o decyzji tj. 6 sierpień 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie jest ona zasadna. Podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się też do orzeczeń sądowych wskazanych przez stronę –wskazując, iż dotyczą one zupełnie innych sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi są zupełnie niezasadne. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r. odmawiające J. C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Decyzją tą organ potwierdził K. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez jego rodziców poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011 r. - wobec nie złożenia od niej odwołania przez stronę postępowania K. S. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06). Jedynie na marginesie wskazać należy, że jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). W związku z powyższym, skoro J. C. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualny termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla jej brata - a ponadto przywrócenie terminu do złożenia odwołania, byłoby jak wykazano powyżej niedopuszczalne. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1762/09. Zatem stanowisko Ministra Skarbu Państwa - który odmówił skarżącej przywrócenia terminu - jest zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu J. C. - iż powinna być ona stroną postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i A. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wszczętej na skutek wniosku jej brata K. S. złożonego w dniu 11 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] – Sąd również uznał go za zupełnie bezzasadny. Materialnoprawną podstawę wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2011 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do powołanego przepisu postępowanie prowadzone na podstawie tej ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Zasadą zatem wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony - gdyż wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu orzekającego w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w ww. art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy (wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10, pub. strona internetowa: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). .Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy z następców prawnych Z. i A. S., aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, które to sprawy mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 kpa. Jednakże prawo do rekompensaty może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. - przy czym każdy zainteresowany spadkobierca powinien złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez rodziców nieruchomości poza obecnymi granicami RP pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. - złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 7 stycznia 2009 r.(data prezentaty). Zatem bezsporny jest fakt, iż wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast K. S. złożył stosowny wniosek już w dniu 11 grudnia 2008 r. - a zatem w ustawowym terminie. W związku z tym skarżąca podnosi - powołując się na art. 62 kpa - iż ona również zachowała termin do złożenia wniosku i powina brać udział w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tego poglądu skarżącej. Jest oczywiste, że w chwili złożenia wniosku przez skarżącą, toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku K. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Niewątpliwie postępowanie wszczęte tym wnioskiem dotyczyło jedynie potwierdzenia prawa do uzyskania rekompensaty przez wnioskodawcę - jako jednego z następców prawnych Z. i A. S. Przedmiotowy wniosek wszczął zatem postępowanie administracyjne, którego stroną był jedynie K. S. i postępowanie to dotyczyło jedynie jego prawa do rekompensaty. Należy też wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zatem przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że taki sam pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt. I SA/Wa 402/12, w której zapadły wyrok jest prawomocny. Podsumowując stwierdzić należy, że Minister Skarbu Państwa przeprowadził kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego - wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje postanowienia - zgodnie z art. 107 §3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.