I OSK 4/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. i W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 660/12 w sprawie ze skargi K.Z. i W.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 660/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i W. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r. nr [...], która utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. Nr [...]. Decyzjami tymi ograniczono sposób korzystania z nieruchomości w Dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 3312 m2 (powierzchnia zajęcia 920 m2) oraz nr [...] o pow. 2968 m2 (pow. zajęcia 2196 m2), stanowiących własność K. i W. Z. (współwłasność łączna wspólników sp. cywilnej), poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przeprowadzenie prac polegających na przebudowie znajdujących się na działkach linii energetycznych wysokiego napięcia 110 kV (demontaż i ponowny montaż przewodów), czas zajęcia 2x3 dni; zobowiązano właścicieli do udostępniania nieruchomości każdoczesnemu właścicielowi sieci energetycznej w celu konserwacji i usuwania awarii; zobowiązano Generalnego Dyrektora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu prac; nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wyrok Wojewódzkiego Sądu zapadł w następującym stanie sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. ustalił lokalizację inwestycji – budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] – węzeł [...] – węzeł [...] – wraz z przebudową infrastruktury technicznej, a decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji – droga ekspresowa S2 od węzła [...] do węzła [...]. Pismem z [...] stycznia 2011 r. Generalny Dyrektor skierował do właścicieli działek nr [...] i [...] ofertę o udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia prac i obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym, na co właściciele nie wyrazili zgody, wskazując na zbyt niskie wynagrodzenie oraz przebieg linii uniemożliwiający korzystanie z nieruchomości w sposób racjonalny. Generalny Dyrektor wystąpił z wnioskiem z [...] czerwca 2011 r. do Wojewody o ograniczenie decyzją korzystania z nieruchomości, o czym organ ten orzekł decyzją z [...] lipca 2011 r. Nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r. – obie wskazane na wstępie. Organy powołując się na art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), dalej "nowela" oraz art. 30 ust 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa", stwierdziły, że mają one zastosowanie do nieruchomości położonych poza pasem drogowym, a taką jest nieruchomość K. i W. Z. W decyzjach wyjaśniono też, że z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę wynikało, że na działkach nr [...] i [...] przewidziano przeprowadzenie prac związanych z przebudową linii wysokiego napięcia, znajdujących się na tych działkach, a skoro właściciele nie zgodzili się na porozumienie proponowane przez Generalnego Dyrektora to zaszła konieczność pozytywnego rozpoznania wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości. W postępowaniu, K. i W.Z. podnosili, że oferta cenowa za obciążenie nieruchomości prawem rzeczowym jest za niska w relacji do cen stosowanych w dzielnicy, np. co do działki sąsiedniej, przebieg linii uniemożliwi jej racjonalną zabudowę, a także że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało orzeczone w sposób nieznany ustawie, bez jednoczesnego określenia przebiegu ograniczenia prawa własności i z nadmierną ingerencją w to prawo. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że wymóg rokowań, co jest konieczne przed wystąpieniem przez inwestora o ograniczenie korzystania z nieruchomości, został spełniony, bowiem Generalny Dyrektor skierował ofertę, a właściciele nie wyrazili zgody na proponowane warunki, a ponieważ działki objęte były pozwoleniem na przebudowę istniejących linii energetycznych, decyzja o ograniczeniu korzystania w celu wykonania prac była uzasadniona. Natomiast podnoszone zarzuty co do usytuowania urządzeń są nieuzasadnione, bowiem kwestia zmiany ich przebiegu mogła być rozważona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zaś w tym organ nie miał obowiązku ustalania na jakiej podstawie urządzenia na działkach zostały wybudowane. Reprezentowani przez radcę prawnego K. i W.Z. wspólnicy spółki [...] s.c. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [dalej: "p.u.s.a."] oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: a) odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej w pkt 1 a–d i 2 a–c oraz wyjaśnienia dlaczego przedmiotowe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, b) precyzyjnego wskazania jakie dowody stanowiły przesłankę rozstrzygnięcia; c) wyjaśnienia podstawy prawnej założenia, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę, na etapie stosowania art. 30 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest wiążąca co do sposobu przebudowy infrastruktury technicznej jak również wyjaśnienia dlaczego organ nie ma obowiązku wyjaśniania kwestii braku legalności istniejącej infrastruktury; co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany; 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg w następstwie uznania, iż orzekając na podstawie ww. przepisu: a) dopuszczalne jest udzielenie zgody na czasowe (cyt. czas zajęcia 2x3 dni) dokonywanie czynności faktycznych w postaci prac polegających na przebudowie, podczas gdy prawidłowo sformułowana decyzja wydana w oparciu o art. 30 ww. ustawy winna ustanawiać nielimitowane czasowo prawo odpowiadające w swej treści służebności przesyłu; b) dopuszczalne jest orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bez określenia jednoznacznego przebiegu ograniczenia prawa własności i z pominięciem części faktycznie zajętej nieruchomości, w sytuacji kiedy w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle i precyzyjnie określony, z uwzględnieniem iż przebieg ograniczenia ustalony musi być jedynie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, co oznacza w szczególności, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, przy czym zakres ograniczenia nie może wykraczać poza zakres niezbędny do wykonania danej inwestycji; c) decyzja o pozwoleniu na budowę jest wiążąca co do sposobu przebudowy infrastruktury technicznej; d) organ nie ma obowiązku ustalenia na jakiej podstawie zostały wybudowane istniejące (a przeznaczone do przebudowy) urządzenia infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów wskazanych w jej podstawach. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu postawiono zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Jeżeli idzie o te pierwsze to nie można uznać, iżby Wojewódzki Sąd naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Uzasadnienie wyroku przedstawia bowiem stan sprawy, opisując zgromadzony materiał dowodowy i wyjaśnia dlaczego decyzje nie naruszają prawa, a zarzuty skargi są niezasadne. Wynika zatem z tego uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości czym kierował się Wojewódzki Sąd oddalając skargę. Natomiast jeśli idzie o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to również nie można uznać, iż Wojewódzki Sąd naruszył art. 30 ust. 1 ustawy uznając, że decyzje z przepisem tym są zgodne. Przepis ten miał w sprawie zastosowanie w związku z art. 6 ust. 2 noweli, zgodnie z którym do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ decyzja o lokalizacji została wydana przed dniem wejścia w życie noweli, bowiem dnia [...] sierpnia 2006 r. zastosowanie w sprawie miał art. 30 ustawy. Stosownie do niego, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda na wniosek inwestora może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przebudowanie infrastruktury, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody, a przepisy art. 124 ust. 2–7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Z decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi ekspresowej wynika, iż na działkach nr [...] i [...] ma zostać dokonana przebudowa linii wysokiego napięcia, o co zresztą nie ma sporu. W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przeprowadzić rokowania z właścicielem, a o ile nie dadzą one rezultatu, może być udzielone zezwolenie na wniosek inwestora. Wymóg rokowań wynika z odpowiedniego zastosowania art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie zostały one przeprowadzone, co w istocie również w sprawie jest bezsporne. Wobec tego, że zostały spełnione przesłanki art. 30 ust. 1 – pozwolenie na budowę, przeprowadzenie rokowań – Wojewoda miał podstawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, udzielając zezwolenia na przeprowadzenie prac wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i pozwolenia na jej budowę. Ograniczenie to zostało orzeczone na czas potrzebny do przeprowadzenia prac, polegających na demontażu istniejących na działkach linii energetycznych i montażu nowych. Takie określenie ograniczenia sposobu, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę – przebudowa linii istniejącej – mieści się w formule wynikającej z art. 30 ust. 1 ustawy, ogranicza bowiem korzystanie z nieruchomości na czas niezbędny do wykonania prac i w zakresie także niezbędnym na wymianę linii już istniejącej. Istotna jest właściwie decyzja o pozwoleniu na budowę, to z niej bowiem wynika rodzaj i zakres prac koniecznych do wykonania. Ta właśnie decyzja jest wiążąca, bowiem to z niej ma wynikać obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Taki warunek, tj. istnienia i związania decyzją o pozwoleniu na budowę wynika z art. 30 ust. 1 ustawy. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy organ je prowadzący jest obowiązany ustalić tylko te przesłanki, które z tego przepisu wynikają – decyzja o pozwoleniu na budowę, rokowania. Nie może natomiast organ badać prawidłowości istnienia infrastruktury, racjonalności jej ułożenia. Decyzja, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem do oceny organu pozostawiono możliwość jej wydania. Jednak jeśli dojdzie on do przekonania, że ograniczenie takie jest istotnie konieczne, gdyż musi on zostać wykonany obowiązek nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę drogi, wówczas decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania wydaje, dostosowując je do tego pozwolenia. W sprawie organy zachowały warunki wynikające z art. 30 ust. 1 ustawy, zatem oddalenie skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd nie naruszało prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.