II GZ 317/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/12 w zakresie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. przyznać Gminie [...] prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek Gminy [...] o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi tej Gminy na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej za 2007 r. w wysokości 58 335 zł Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżąca wskazała, iż dochody gminy na 2012 r. zaplanowano w kwocie 19 154 489 zł, a wydatki w kwocie 23 215 763 zł, zaś deficyt (4 061 274 zł) ma być pokryty nadwyżką budżetową z lat ubiegłych oraz kredytem. Gmina podniosła również, że uiszczenie wpisu od skargi może pogłębić wspomniany deficyt. Strona wskazała ponadto, że z tytułu kredytów i pożyczek posiada zadłużenie w wysokości 1 437 000 zł, które w bieżącym roku wzrośnie do 2 400 000 zł z powodu realizowanych zadań inwestycyjnych. Wyjaśniła także, iż z uwagi na stale zwiększający się zakres zadań gminy i olbrzymie potrzeby zarówno w sferze społecznej, jak i infrastrukturalnej wielkość budżetu nie pozwala na pełną realizację zarówno własnych, jak i zleconych z mocy ustawy zadań o charakterze publicznym na rzecz mieszkańców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd stwierdził, że Rada Gminy utworzyła rezerwę na pokrycie nieprzewidzianych wydatków, której wysokości skarżąca jednak nie określiła we wniosku. Rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Możliwe jest zatem wygospodarowanie przez skarżącą środków na koszty sądowe. Ponadto, uchwalając budżet na 2012 r. organ uchwałodawczy gminy posiadał wiedzę o toczącym się przed Ministrem Finansów postępowaniu w sprawie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej i powinien w związku z tym liczyć się z ewentualnymi kosztami postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, znaczenie dla sprawy ma również to, że gmina posiada środki na rachunku bankowym. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, że zdobycie przez nią środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe, a zatem wniosek o przyznanie prawa pomocy podlegał oddaleniu na postawie art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Gmina [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że nie wykazała, iż nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie jej prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreśliła, że skarżąca jest jednostką samorządu terytorialnego, a zatem jednostką odmiennego typu niż np. przedsiębiorstwo. Gmina realizuje określone ustawowo zadania publiczne, na które środki otrzymuje przede wszystkim z budżetu państwa, a środków tych nie może wydawać i pożytkować na dowolnie wybrane cele, ponieważ ich przeznaczenie jest z góry określone w chwili wpływu pieniędzy na konto gminy. Gmina prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu uchwalonego na dany rok z góry i wszelkie środki finansowe, również te zgromadzone na rachunku bankowym, są przypisane do konkretnych, z góry zaplanowanych i określonych w uchwale budżetowej wydatków. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jej wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych jest wykazany przez skarżącą fakt, że na rachunku bankowym miała zgromadzone środki w wysokości ponad 7 mln zł. Strona zwróciła też uwagę, że konieczność uiszczenia opłat sądowych nie jest sytuacją kryzysową spowodowaną zdarzeniem losowym, a zatem skarżąca nie powinna na ten cel przeznaczać wskazanej części budżetu. Takim zdarzeniem może być np. powódź, pożar lub katastrofa ekologiczna. Skarżąca podkreśliła, że gmina w swoim budżecie odczuwa jeszcze skutki powodzi z 2010 r., zaś zagrożenie powodziowe nadal jest aktualne i istnieje duże prawdopodobieństwo powtórzenia się powodzi również w roku bieżącym. Dlatego też bezzasadne jest żądanie od skarżącej, by pozbyła się na początku roku środków przeznaczonych na zabezpieczenie w sytuacji zdarzenia kryzysowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – mająca gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony. W związku z tym, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. Przyznanie osobie prawnej prawa pomocy w zakresie częściowym zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. następuje, gdy osoba ta wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Oznacza to, że instytucja zwolnienia od kosztów sądowych ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadkach podmiotów charakteryzujących się wyjątkowo trudną sytuacją materialną. Ciężar udowodnienia trudnej sytuacji uzasadniającej przyznanie prawa pomocy spoczywa na stronie, która ubiega się o przyznanie tego prawa. To strona ma wykazać, że znajduje się w sytuacji, która uniemożliwia jej poniesienie pełnych kosztów postępowania. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań stwierdzić należy, że zażalenia Gminy [...] na postanowienia WSA w Warszawie odmawiające przyznania prawa pomocy w sprawach o niemal identycznym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym były już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w pięciu postanowieniach z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. akt II GZ 320/11, II GZ 321/11, II GZ 322/11, II GZ 323/11 i II GZ 371/11) uchylił zaskarżone postanowienia oraz przyznał gminie prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu wpadkowym podziela w całości argumentację zawartą we wspomnianych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina [...] nie spełniła przesłanek przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd przyjął, że skoro skarżąca posiada środki na rachunku bankowym, a w budżecie gminy uwzględniona została rezerwa, to w ramach swoich wydatków winna uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie procesów sądowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, bowiem nie uwzględnia specyfiki funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką w rozpoznawanej sprawie jest gmina, której mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała budżetowa zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że rezerwa ogólna to maksymalnie 1% wydatków budżetu gminy, co w przypadku Gminy [...] – przy wydatkach 23 215 763 zł – to nie więcej niż 232 157 zł. W porównaniu z ustaloną wysokością wydatków (23 215 763 zł) i deficytu (4 061 274 zł) jest to kwota nieduża, a uiszczenie z tej sumy kosztów postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej gminy. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej co do jej wciąż trudnej sytuacji w związku z powodzią w 2010 r. i niewątpliwie związanego z nią znacznego zwiększenia wydatków na usuwanie skutków tejże powodzi. Powyższa wadliwa ocena sytuacji finansowej skarżącej gminy uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie, mając na uwadze względy ekonomiki procesowej oraz fakt, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty i oświadczenia są wystarczające do oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać tenże wniosek. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące tworzenia i realizowania budżetu gminy, a także wysokość wydatków i deficytu budżetowego Gminy [...] zaplanowanego na 2012 r. w kontekście zadań publicznych ciążących na jednostce samorządu terytorialnego, które ma ona obowiązek w danym roku zrealizować, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych zasługuje na uwzględnienie. Za zasadną uznać także należy argumentację skarżącej, że w związku z prawdopodobieństwem powtórzenia się w roku bieżącym powodzi (które to zdarzenie ma zwykle miejsce w okresie letnio-jesiennym) zmniejszenie rezerwy budżetowej przeznaczonej na ten cel byłoby nieracjonalne i niezgodne z podstawowym zadaniem gminy, którym jest dbanie o interesy jej mieszkańców. W przypadku dysponowania sumą pieniężną nieproporcjonalną do zadań, które gmina obowiązana jest realizować, konieczne jest ustalenie stopnia ich ważności, a ustaleń takich gmina dokonuje w uchwale budżetowej już na początku danego roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, że Gmina [...] wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów sądowych w niniejszej sprawie. Uzasadnia to przyznanie skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 246 § 2 pkt 2 oraz w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.