I SA/Wa 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. L. C. zwrócił się we własnym imieniu do Wojewody [...] o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie M. K. w dniu 13 lipca 2011 r. złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania prowadzonego na wniosek jej brata L. C. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], odmówił potwierdzenia M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - uznając, że przedmiotowy wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - stwierdzając, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) i wyjaśnił, iż potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W wyniku analizy materiału dowodowego sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie została spełniona, bowiem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju został złożony przez wnioskodawczynię w dniu 13 lipca 2011 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż M. K. w swoim odwołaniu podkreśliła, że wniosek w sprawie o rekompensatę w dniu 29 grudnia 2008 r. złożył już jeden ze spadkobierców L. C. - w związku z czym jej wniosek należy traktować jako przystąpienie do już prowadzonego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przewidziane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. ma charakter wnioskowy i jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek strony. Wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty mogą złożyć albo wszyscy spadkobiercy w jednym wniosku bądź każdy z nich z osobna. Jednakże wykluczone jest domniemanie wnioskodawczyni, gdyż winno ono wynikać albo wprost z treści żądania, albo z załączonych pełnomocnictw umocowujących do działania w imieniu innych osób aniżeli swoim. Przywołana ustawa jednoznacznie wskazuje, że prawo do rekompensaty może być potwierdzone tylko tym podmiotom, które w tym zakresie złożyły stosowny wniosek do właściwego wojewody. W przedmiotowej sprawie spośród spadkobierców W. i H. S. wniosek w terminie przewidzianym przepisami ustawy (w dniu 29 grudnia 2008 r.) złożył tylko L. V.. Zatem wobec faktu niezłożenia przez M. K. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w terminie, niemożliwe jest w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, potwierdzenie jej prawa do rekompensaty. W związku z powyższym Wojewoda [...] nie mógł potwierdzić skarżącej prawa do rekompensaty i zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy obowiązany był wydać decyzję odmawiającą prawa do rekompensaty. Minister podkreślił, że czym innym jest pojęcie osoby uprawnionej do prawa do rekompensaty, a czym innym pojęcie osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast może ono zostać potwierdzone przez wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy nie ma również dowodu, który by świadczył o złożeniu wniosku przez właścicieli pozostawionej nieruchomości, jak również przez ich następców prawnych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. W związku z czym w niniejszej sprawie nie może mieć także zastosowania art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Dodatkowo Minister zauważył, iż w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 62 kpa, umożliwiający przystąpienie do toczącego się postępowania. Nie są bowiem spełnione zawarte w nim przesłanki warunkujące możliwość jego zastosowania, ponieważ w dacie złożenia wniosku o przyłączenie się do toczącego się postępowania nie istniała wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne, a po drugie sprawa administracyjna o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga indywidualnego wniosku złożonego w określonym terminie. Organ II instancji podkreślił, że w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. W tym przypadku mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której jedynie występuje wielość stron. Zatem nie istnieje w niniejszej sprawie wielość spraw administracyjnych, które łączy się formalnie do rozpoznania w jednym postępowaniu, a jedynie prowadzone jest postępowanie, którego przedmiotem jest jedna sprawa administracyjna, zakończona decyzją administracyjną. Ponadto zwrot z wyżej powołanego przepisu - że można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie - oznacza, iż organ administracji publicznej wcale nie jest do tego zobligowany. Każdy ze spadkobierców - po spełnieniu koniecznych wymogów - może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od wielkości posiadanego udziału i może to zrobić niezależnie od tego, co zdecydują pozostali spadkobiercy. Z tego względu sam fakt, że M. K. swój wniosek zatytułowała "o przystąpienie do prowadzonego postępowania" nie oznacza, że pismo to w istocie nie jest wnioskiem o którym mowa w art. 5 ust.1 ustawy o realizacji rekompensaty zwłaszcza, iż w jego treści skarżąca wyraźnie wnosi o potwierdzenie jej prawa do rekompensaty. O tym, jaki charakter ma wnoszone do organu pismo, decyduje zaś jego treść wskazująca na wolę wnioskodawcy. Z tego względu należy stwierdzić, że organ I instancji trafnie ocenił, iż wniosek M. K. z dnia 13 lipca 2011 r. wszczął nową sprawę administracyjną o potwierdzenie prawa do rekompensaty i jednocześnie słusznie stwierdził, że wniosek ten został złożone po upływie terminu, który jest terminem prawa materialnego i po jego upływie potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niedopuszczalne. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, czyli art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu, poprzez przyjecie, że upłynął termin ustawowy do złożenia przez skarżących wniosku o wydanie decyzji przez Wojewodę [...] potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie oświadczenia skarżących z 2011 r. o przystąpieniu do toczącego postępowania z wniosku L. C. z dnia 29 grudnia 2008 r., złożonego w terminie; 2) przepisów prawa postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, 8, 9, 11, 61, 62, 77 § 1 kpa oraz art. 107 ust. 1 i 3 kpa poprzez błędne zastosowanie, błędną wykładnię lub poprzez niezastosowanie a także art. 138 kpa poprzez błędne przyjęcie tego przepisu jako podstawę prawną wydanej decyzji wraz z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi Rzeczypospolitej Polskiej z pominięciem przepisów prawa materialnego. Jednocześnie skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje Wojewody [...] i Ministra Skarbu Państwa naruszają obowiązujący porządek prawny i powinny być usunięte z obiegu prawnego z powodu ich niezgodności z prawem. Bezspornym jest bowiem fakt, że L. C. w dniu 29 grudnia 2008 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez dziadków W. i H. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej z zachowaniem terminu ustawowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. W terminie późniejszym, po uzyskaniu informacji od L. C., do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy: M. K. w dniu 13 lipca 2011 r., J. W. w dniu 14 lipca 2011 r. oraz W. W. w dniu [...] lipca 2011 r. - którzy w tych dniach złożyli wniosek do Wojewody [...] o przystąpieniu do postępowania z wniosku L. C. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd - akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji - dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do powołanego przepisu postępowanie prowadzone na podstawie tej ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Zasadą zatem wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu orzekającego w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy (wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10, pub. strona internetowa: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy z następców prawnych W. i H. S., aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, które to sprawy mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 kpa. Rację ma więc Minister Skarbu Państwa stwierdzając, iż czym innym jest pojęcie osoby uprawnionej do rekompensaty, a czym innym osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Prawo do rekompensaty może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. - przy czym każdy zainteresowany spadkobierca powinien złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w piśmie z dnia 13 lipca 2011 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w [...], skarżąca stwierdziła, iż - wykorzystując możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania - wyraża wolę uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym z wniosku L. C. w sprawie nr [...] dotyczącego rekompensaty za mienie pozostawione przez ich matkę S. C.. Jest zatem oczywiste, że w chwili złożenia wspominanego pisma toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku innego podmiotu o potwierdzenie jego prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Niewątpliwie postępowanie wszczęte wnioskiem L. C. z dnia 29 grudnia 2008 r. dotyczyło jedynie potwierdzenia prawa do uzyskania rekompensaty przez wnioskodawcę, jako jednego z następców prawnych W. i H. S. Przedmiotowy wniosek wszczął zatem postępowanie administracyjne, którego stroną był jedynie L. C. i postępowanie to dotyczy jedynie jego praw do rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. S. W tych okolicznościach sprawy, mając na względzie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należało rozstrzygnąć, czy przywołany wyżej wniosek skarżącej jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, jak twierdzą organy orzekające, czy też wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, jak twierdzi skarżąca, złożonym w trybie art. 62 kpa. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. W tej sytuacji samo nienazwanie wniosku złożonego przez skarżącą wnioskiem o wszczęcie postępowania nie oznacza, że jej pismo w istocie nie jest wnioskiem o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, tym bardziej, iż spełnia ono wymogi określone w art. 63 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1988/10, pub. strona internetowa: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu orzekającego treść pisma z dnia 13 lipca 2011 r. - przy uwzględnieniu przepisu art. 5 ust. 1 ww. ustawy - wyraźnie świadczy o tym, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania, tak jak poprawnie zakwalifikowały to organy administracji publicznej orzekające w rozpatrywanej sprawie. O tym, że pismo (wniosek, podanie) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje bowiem to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji (woli) autora tego pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu orzekającego, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że skarżąca chciała otrzymać rekompensatę z tytułu pozostawienia przez jej dziadków nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej i taką też wolę odzwierciedla treść złożonego wniosku. Oznacza to, że skarżąca złożyła swój wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z uchybieniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w stosunku do niej w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o rekompensacie. Organy obu instancji przeprowadziły kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego - wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zgodnie z art. 107 §3 kpa. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że analogiczny wyrok (prawomocny) zapadł w sprawie sygn. akt. I SA/Wa 402/12 – dotyczącej wniosku J. W. złożonego w dniu 14 lipca 2011 r. oraz wniosku W. W. złożonego w dniu 16 lipca 2011 r. o przystąpienie do postępowania prowadzonego na wniosek L. C. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.