IV SA/Gl 1118/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę. R. D. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Komendanta Powiatowej Policji w C. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, położonego w D. przy ul. [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w C. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia R. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż wnioskodawca przyjęty został do służby w dniu [...] natomiast funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] i posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia, tj. do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m². R. D. zameldowany jest w miejscowości P. przy ul.[...[...], a z karty mieszkaniowej funkcjonariusza wynika, że ten dom stanowi własność dziadka, natomiast jego żona E. zameldowana jest u rodziców w D. przy ul.[...]. Państwu E. i R. D. decyzją Starosty C. nr [...] z dnia [...]udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budynku gospodarczego tworzącego zagrodę rolną (uprawa truskawek), na terenie parceli [...]w D. Złożyli oni w dniu 12.12.2008 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. W dniu 15.12.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i nie zgłosił sprzeciwu do użytkowana przedmiotowych obiektów. Umową o kredyt hipoteczny nr [...] z dnia [...] udzielony został kredyt na budowę domu, co zostało odnotowane w dziale IV Księgi wieczystej, założonej dla przedmiotowej nieruchomości. W § 5 niniejszej umowy zobowiązano kredytobiorców do dostarczenia prawomocnej decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania w terminie nie dłuższym niż 18 miesięcy od dnia uruchomienia kredytu. Policjant we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, poinformował, że w celu wywiązania się z warunków umowy kredytowej oraz umożliwienia rozpoczęcia spłacania rat kapitałowych, a nie tylko samych odsetek od kredytu, w dniu 15.12.2008 r. zgłosił zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych oraz nadmienił, że w budynku ciągle trwają prace wykończeniowe, które powinny zakończyć się w bieżącym roku. Na tej podstawie organ pierwszej instancji pismem z dnia 08.04.2011 r. wystąpił do policjanta o złożenie pisemnego wyjaśnienia dotyczącego faktu, że w budynku ciągle trwają prace wykończeniowe. W odpowiedzi wnioskodawca, pismem z dnia 15.03.2011 r. wyjaśnił, że w budynku trwają następujące prace wykończeniowe: układanie paneli i listew wykończeniowych, wykończenie instalacji elektrycznej polegającej na montażu gniazdek elektrycznych, włączników elektrycznych oraz montażu lamp oświetleniowych, przeprowadzka mebli z dotychczasowego miejsca zamieszkania oraz ich montaż. Kolejno w miarę posiadanych środków finansowych, podjęte zostaną następujące prace: wykonanie warstwy wierzchniej elewacji zewnętrznej i ocieplenie poddasza budynku. W trakcie postępowania administracyjnego wnioskodawcy zapewniono prawo czynnego w nim uczestnictwa, zawiadamiając o wszczęciu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań pozostających w związku z przedmiotem postępowania. Po analizie zebranych w sprawie dokumentów organ pierwszej instancji uznał, że policjantowi w służbie stałej, mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, ponieważ jest ona tylko zastępczą formą niezrealizowania uprawnień policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu, R. D. w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu 30.03.2011 r., posiadał już lokal mieszkalny, bowiem w dniu 12.12.2008 r. zakończył budowę i przystąpił do użytkowania domu jednorodzinnego w D. przy ul.[...], o czym poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Zawiadomienie to w dniu 15.12.2008 r. zostało potwierdzone przyjęciem zawiadomienia o zakończeniu robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego. Zgodnie z prawem budowlanym do użytkowania budynku można przystąpić po zawiadomieniu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli w ciągu 21 dni nie zgłosi on sprzeciwu w drodze decyzji. Dlatego uznać należy, iż od dnia 06.01.2009 r. R. D. wraz z małżonką posiadają lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w D. przy ul.[...]. Fakt, że w chwili złożenia wniosku policjant nie zamieszkuje w tymże domu nie ma znaczenia, albowiem dom zdatny jest do zamieszkania. Od powyższej decyzji R. D. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji przyznającej mu wnioskowaną pomoc finansową. Zaznaczył, iż w myśl § 5 ust. 1 umowy kredytowej, warunkiem udzielenia kredytu na budowę budynku mieszkalnego było przedłożenie nie później niż w terminie 18 miesięcy od jego uruchomienia, prawomocnej decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Celem wywiązania się z tego obowiązku uzyskał taki dokument, niemniej jednak w budynku nadal trwają prace wykończeniowe i nie mieszka w nim na stałe. Zdaniem odwołującego, organ nie odniósł się do kwestii, czy sama decyzja o dopuszczeniu budynku do użytkowania warunkuje zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, czy też zobowiązanie finansowe w postaci kredytu na wybudowanie domu rzutuje na uprawnienie policjanta do otrzymania pomocy finansowej, oraz czy wniosek w każdym przypadku musi być złożony przed uzyskaniem lokalu. Stwierdził, że brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących na obowiązek wystąpienia z wnioskiem tylko przed uzyskaniem lokalu, a nie po jego uzyskaniu. Przepisy nie wskazują na okres, w którym z wnioskiem można wystąpić, a ustawodawca uzależnił uzyskanie pomocy od celu jej przeznaczenia. Użyte w ustawie pojęcie "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" nie można utożsamiać z wydaniem decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania, bowiem na gruncie Prawa budowlanego jest to formalnoprawne stwierdzenie zdolności obiektu do użytkowania. Ta okoliczność nie uprawnia jeszcze do twierdzenia, że wnioskodawca miał już z tą chwilą zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Mając na uwadze rozstrzygnięcia sądów administracyjnych potrzeby mieszkaniowe i ich zaspokojenie należy badać łącznie w oparciu o zobowiązania finansowe wnioskodawcy. Zaciągnięty kredyt hipoteczny na budowę domu został w całości przeznaczony na cele budowlane i nie można pominąć tej ważnej przesłanki, dotyczącej pomocy w spłacie zadłużenia. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest szerokie i odnosi się również do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem domu - wyrok NSA z dnia 28.05.2010 r. sygn. akt I OSK 1616/09. Odwołujący powołał się na treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), które w § 3 ust. 2 pkt 2 wskazuje, iż do wniosku dołączyć należy m. in. umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego. Wywiódł, iż oznacza to udzielenie pomocy finansowej dla wnioskodawcy, który już posiada lokal bądź dom. Analogicznie bowiem, w przypadku budowy domu, a nie tylko jego zakupu, pomoc finansowa należy się również po jego formalnym uzyskaniu, gdyż uzyskanie domu nie jest tożsame z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w ustawie o Policji. Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał, że zgromadzony materiał jest wystarczający do jednoznacznego zajęcia opartego o postanowienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza Policji w służbie stałej do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a ponadto stworzyć warunki niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego. Prawo to realizowane jest bądź w formie rzeczowej - poprzez przydział mieszkania, bądź w zastępczej formie finansowej - poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W celu przyznania policjantowi pomocy finansowej organ, do którego kierowany jest wniosek, musi dokonać oceny merytorycznej posiadania przez policjanta uprawnień do takowego świadczenia finansowego, bądź też ich braku. Przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, wyliczone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W pkt 2 (i pkt 3) tego przepisu przyjęto, że omawiany przydział, nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który posiada (bądź którego małżonek posiada) w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 powołanej ustawy). Pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa z art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności poglądów w kwestii, czy przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego może być przyznana funkcjonariuszowi, który w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych uzyskał lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Tak samo ukształtowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej i związane z nim identyczne rozbieżności w orzecznictwie skłoniły Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, w sytuacji, gdy nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego miało miejsce przed złożeniem przez niego wniosku o przyznanie takiej pomocy, a do dnia zakupu wspomnianego domu funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29.04.2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w składzie siedmiu sędziów podjął następującą uchwałę: "Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, w przypadku nabycia lokalu mieszkalnego (domu) w budowie lub w stanie surowym, który nie nadaje się jeszcze do zamieszkania.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił między innymi: "Omawiana pomoc finansowa jest tylko jednym ze świadczeń mieszkaniowych przewidzianych ustawą. Funkcjonariusz sam decyduje: czy i kiedy skorzysta z przyznanych mu uprawnień oraz które z nich wybierze. Nie można zatem uznać, że skoro art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie określa, w jakiej dacie powinien być złożony wniosek, to okoliczność ta nie ma żadnej "doniosłości prawnej", gdyż przedmiotowe roszczenie może być dochodzone w każdym czasie, dopóki nie nastąpi jego przedawnienie. Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia, czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.". Zawarte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.04.2009r., sygn. akt I OPS 7/08, wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Policji, dlatego też uzasadnione jest uznanie, że w sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 30.03.2011 r. - przyznania Panu R. D. pomocy finansowej na uzyskanie wymienionego domu jednorodzinnego. Funkcjonariusz składając wniosek nie spełniał przesłanek do pozytywnego jego rozpatrzenia, ponieważ w dniu wystąpienia z roszczeniem posiadał już odpowiedni, zgodny z przypadającymi dla 2 osobowej rodziny normami zaludnienia od 14 m² do 20 m², dom jednorodzinny, składający się z 4 izb o powierzchni mieszkalnej 76,85 m² (podanej przez funkcjonariusza we wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej), który usytuowany jest w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez policjanta. Co prawda, policjant nie złożył oświadczenia o czasie przejazdu do służby i z powrotem, jednak zgodnie z postanowieniami art. 77 § 4 K.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Dojazd z D. do C. jest dogodny, a odległość pomiędzy miastami można pokonać zarówno liniami autobusowymi PKS, liniami: Linea Trans, PKP lub Przewozy Regionalne. Czas podróży wynosi około od 37 do 51 minut. Wobec czego uznano, że D. jest miejscowością pobliską do C., w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zatem uzyskany dom znajduje się w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez policjanta służby. Zdaniem organu II instancji, złożone przez policjanta oświadczenie z dnia 15.03.2011 r. (wpływ do KPP C. dnia 18.04.2011 r.) w sprawie trwających w budynku prac wykończeniowych nie wykluczają możliwości zasiedlenia domu. Konieczność układania paneli i listew wykończeniowych, montaż gniazdek elektrycznych, włączników elektrycznych oraz montaż lamp oświetleniowych, przeprowadzka mebli z dotychczasowego miejsca zamieszkania oraz ich montaż, jak również przystąpienie, w miarę posiadanych środków finansowych, do prac związanych z wykonaniem warstwy wierzchniej elewacji zewnętrznej i ociepleniem poddasza budynku, nie stanowią przekonywujących dowodów braku możliwości zamieszkania w domu. Podkreślenia wymaga fakt, że właśnie w celu uniknięcia dowolności w uznaniu "domu w budowie" za zdatny do zamieszkania właściwe organy przyjęły moment zgłoszenia odpowiednim władzom d/s nadzoru budowlanego zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w przypadku braku sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie, zgłoszenie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło w dniu 12.12.2008 r., zatem należy uznać, że zarówno na dzień złożenia wniosku (30.03.2011 r.) oraz na dzień wpływu oświadczenia policjanta (18.04.2011 r.) istniała obiektywna możliwość zasiedlenia domu, natomiast bez znaczenia prawnego jest kwestia subiektywnego poczucia funkcjonariusza, co do możliwości zamieszkania w domu wymagającym prac wykończeniowych. Na marginesie można zauważyć, że prace wykończeniowe czy remontowe w dużo większym zakresie, niż przewidziane w wymienionym domu jednorodzinnym, wykonywane są w zasiedlonych domach i lokalach mieszkalnych bez konieczności wyprowadzania z nich lokatorów, choć bez wątpienia łatwiej i szybciej remontuje się lokale niezamieszkałe. Jednocześnie odnosząc się do kwestii spłaty przez funkcjonariusza kredytu hipotecznego na budowę domu uznać należy, iż fakt ten nie stanowi wystarczającego argumentu dla uznania możliwości przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. Przytoczony wyrok NSA z dnia 28.05.2010 r. sygn. akt I OSK 1616/09 został błędnie zinterpretowany przez odwołującego, gdyż nie odnosi się do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem domu, ale dotyczy sprawy uzyskania przez funkcjonariusza Policji sposób nieodpłatny w drodze darowizny spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, co do którego jeszcze strony odmiennie oceniły jego "odpowiedniość", czyli zgodność powierzchni mieszkalnej z przysługującymi policjantowi normami zaludnienia. Nie ma żadnych racjonalnych powodów do przyjęcia założenia, że pomoc finansowa jest uprawnieniem obligatoryjnym, niepozostającym w uzależnieniu od spełnienia niezbędnych kryteriów. Z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby omawiane świadczenie można było traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego. Pomocy finansowej nie można utożsamiać z bezzwrotnym świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego bądź domu. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego, ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania lokalu mieszkalnego umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dla przykładu wyrok NSA z dnia 07.03.2006 r., sygn. akt I OSK 554/05, opatrzony został tezą, że pomocy finansowej z ustawy o Policji nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań. W jego uzasadnieniu NSA stwierdził m.in., iż bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w formie funduszy umożliwiających spłatę zaciągniętego kredytu stanowi naruszenie omówionych powyżej przepisów (z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Z treści wskazanych przepisów wynika, że wedle intencji ustawodawcy pomoc finansowa powinna być przeznaczana jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza Policji mieszkania w miejscowości pełnienia służby. Natomiast z żadnego z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby powyższe świadczenie miało być przyznawane na rozbudowę, remont posiadanego lokalu lub też spłatę zobowiązań kredytowych. R. D. złożył skargę na powyższą decyzję, której zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego, ustawa o Policji nie wprowadza limitu czasowego dla złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej i nie przewiduje wygaśnięcia tego prawa wskutek upływu czasu. Wręcz przeciwnie, pomoc finansowa jest pojęciem szerokim i dotyczy sytuacji, w której służy ona zaspokojeniu wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych związanych z nabyciem lokalu lub domu. Nie ma zatem podstaw do jakiegokolwiek ograniczenia tej pomocy po wybudowaniu domu jednorodzinnego i zaciągnięciu na ten cel kredytu bankowego. Ustawodawca uzależnia uzyskanie pomocy jedynie z uwagi na cel, a nie czas wystąpienia z wnioskiem. Dodatkowo, pojęcia "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" nie można utożsamiać z wydaniem decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania, które następuje wówczas, gdy można go faktycznie użytkować, a nie od momentu jego oddania do użytkowania. Wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek nie może rzutować na uprawnienia wynikające z ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, jego potrzeby mieszkaniowe zostaną zaspokojone dopiero po spłacie zadłużenia, a więc uzyskaniu budynku bez obciążenia zabezpieczeniem hipotecznym. Nadto, w celu pozyskania informacji, czy skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania, ale arbitralnie uznał, iż prace wykończeniowe nie wpływają na możliwość zamieszkania przez skarżącego w domu jednorodzinnym. Obiektywnie istnieje możliwość zamieszkania w domu w stanie surowym zamkniętym, jak też w domu bez lamp i wyłączników czy też ocieplenia, ale organ nie jest uprawniony do władczego rozstrzygnięcia powyższych kwestii. Powinien jednak zbadać, czy wskazane okoliczności mają miejsce, przeprowadzić oględziny bądź wezwać do przedłożenia dokumentacji zdjęciowej, aby wszelka "uznaniowość" organu nie wykraczała poza ustawowe ramy prawne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, po dokonanej analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że nie ma racjonalnych powodów, aby przyjąć założenie, iż pomoc finansowa jest uprawnieniem obligatoryjnym, niepozostającym w uzależnieniu od spełnienia niezbędnych kryteriów. Powołując się na tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 554/05 wywiódł, iż pomoc finansowa nie może być utożsamiana z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę prywatnych zobowiązań, w tym również kredytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. Mając na uwadze powyższe kryterium kontroli, jak i stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy wskazać, że skarga R. D. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby organy naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 94 ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.). W świetle przepisu art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych sprecyzowane, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane omawianą ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, którymi są: 1. przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy), 2. przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), 3. przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Z powyższego jednoznacznie wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że przy określeniu kręgu policjantów uprawnionych do lokalu mieszkalnego należy brać pod uwagę treść art. 95 ustawy o Policji, który zawiera wyłączenia od prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego. W myśl art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Analiza powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydział lokalu o stosownej powierzchni mieszkalnej uwzględniającej liczbę członków jego rodziny i spełniającej normy zaludnienia, określone w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako zastępcza forma zaspokojenia prawa policjanta do lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni z zasobów, o jakich mowa w art. 90 ustawy. Z kolei, przepis § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów stanowi, że pomoc finansowa przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej, na jego wniosek po dołączeniu dokumentów potwierdzających fakt "ubiegania się" przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazuje on, iż pomoc finansowa ma wiązać się z podjęciem działań mających na celu w przyszłości doprowadzenie do uzyskania lokalu mieszkalnego, o czym świadczą użyte pojęcia "uzyskanie " i "ubieganie się". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy fakt pozyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przed złożeniem wniosku wyklucza automatycznie, jak przyjęły organy obu instancji, możliwość przyznania pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Co za tym idzie, czy złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" już po wybudowaniu domu jednorodzinnego uprawnia do jej przyznania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż zakres przedmiotowy pojęcia "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" obejmuje wszelkie zdarzenia prawne łączące się w celu nabycia lokalu, bowiem od tego ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy finansowej, określonej w art. 94 ust. 1 ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego do określonych czynności cywilno-prawnych, to zawarłby w ustawie stosowną regulację. Skoro, zaś ustawa takich unormowań nie zawiera, przez "uzyskanie" lokalu mieszkalnego należy rozumieć każdą formę uzyskania przez policjanta w służbie stałej lokalu mieszkalnego (zarówno odpłatną i nieodpłatną), w wyniku której, dochodzi do posiadania lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującej policjantowi normie zaludnienia. Na gruncie wykładni językowej możliwe są do przyjęcia dwa rozumienia pojęcia "uzyskanie" lokalu mieszkalnego: pierwsze - formalne, utożsamiające "nabycie" z "uzyskaniem"; drugie - materialne, gdzie "uzyskanie" będzie oznaczało faktyczną możliwość zaspokojenia przez policjanta potrzeby mieszkaniowej, bowiem nie zawsze nabyty lokal nadaje się od razu do zamieszkania. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, iż w obu przypadkach pomoc finansowa, określona w art. 94 ust. 1 ustawy, musi wiązać się z faktem "uzyskania" lokalu, co wyklucza możliwość spłaty zobowiązań powstałych w związku z jego nabyciem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także treść art. 95 ust.1 ustawy, zawierającego enumeratywnie wymienione przypadki, których zaistnienie powoduje, że policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie przysługuje mu także pomoc finansowa uzależniona od uprawnienia policjanta do otrzymania w tej drodze lokalu mieszkalnego z zasobów policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). W kierunku materialnego rozumienia wskazanego pojęcia zmierza również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA z 2009 r., Nr 4, poz. 66), odnoszącej się do funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz z powodu podobnej regulacji prawnej znajdującej również zastosowanie w sprawach pomocy finansowej dla policjantów. W ocenie tegoż Sądu, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza będzie możliwe (uzasadnione) jedynie w sytuacji, kiedy jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone na dzień złożenia wniosku w tym zakresie. W uzasadnieniu tejże uchwały prezentowana jest teza, iż nabycie domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, choć zasadą jest możliwość jej udzielenia tylko w razie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w dacie zgłoszenia żądania, a więc wtedy, gdy w tej dacie funkcjonariusz nie dysponuje odpowiednim pod względem powierzchni i położenia lokalem mieszkalnym (domem). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust. 2 pkt Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, zgodnie z którym, do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu załącza się m.in. wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego. Zatem w przywołanym rozporządzeniu wprost przyjęto, iż wniosek taki może zostać złożony po nabyciu lokalu. Niemniej jednak uzależnienie pomocy finansowej od faktu uzyskania lokalu, a tym samym zróżnicowanie pozycji prawnej wnioskodawców w zależności od czasu złożenia wniosku, nie pozostaje w kolizji z zasadą równości. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z dnia 16 grudnia 1997 r. o sygn. akt K. 8/97, publ. OTK z 1997 r., poz. 30 oraz wyrok z dnia 13 kwietnia 1999 r. o sygn. akt K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, złożony przez skarżącego wniosek podlegałby uwzględnieniu jedynie wówczas, gdyby w dacie jego złożenia nie nastąpiło jeszcze materialne "uzyskanie" lokalu, co z kolei wiązałoby się z koniecznością prowadzania prac remontowych w lokalu mieszkalnym w takim wymiarze, który decydowałby o faktycznej niemożliwości jego zasiedlenia. Skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby w dacie złożenia wniosku zachodziły przeszkody do zasiedlenia posiadanego lokalu mieszkalnego. Zakres prac remontowych, o jakich wspomina w oświadczeniu z dnia 15 marca 2011 r., nie wskazuje na brak możliwości zamieszkania w lokalu z uwagi na prace wykończeniowe (tj. układanie paneli i listew wykończeniowych, wykończenie instalacji elektrycznej polegającej na montażu gniazdek elektrycznych, włączników elektrycznych oraz montażu lamp oświetleniowych, przeprowadzka mebli), jak też przeszkodą do zamieszkania w lokalu nie może być wykonanie warstwy wierzchniej elewacji zewnętrznej i ocieplenie poddasza budynku. Trafnie w tych okolicznościach faktycznych sprawy organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej, skoro wystąpiła w sprawie przesłanka negatywna do uwzględnienia złożonego wniosku, bowiem skarżący w dniu 30 marca 2011 r. miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez fakt posiadania domu nadającego się do zamieszkania i odpowiadającego przysługującej jego rodzinie powierzchni mieszkalnej. Potwierdzają to dokumenty zebrane w sprawie świadczące o tym, iż skarżący w dniu 12 grudnia 2008 r. zakończył budowę i przystąpił do użytkowania domu jednorodzinnego w D. przy ul.[...], o czym poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. Zawiadomienie to zostało potwierdzone przyjęciem zawiadomienia o zakończeniu robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu 15 grudnia 2008r. Stąd też od dnia 6 stycznia 2009 r. skarżący wraz z małżonką posiada lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w D. przy ul.[...], który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, bez znaczenia pozostaje w sprawie okoliczność, że wykończeniowe prace budowlane w domu nie zostały zakończone przed dniem złożenia przez niego wniosku. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, w świetle treści art. 88 ust. 4 ustawy, iż miejscowość D. jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości pełnienia służby przez skarżącego (C.), w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy i wybudowany lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia przypadające dla 2 osobowej rodziny od 14 m² do 20 m², bowiem składa się z 4 izb o powierzchni mieszkalnej 76,85 m² (powierzchnia podana przez skarżącego we wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej). Zdaniem Sądu, wniosek o przyznanie pomocy finansowej może być złożony przez policjanta w każdym czasie, także po nabyciu lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast jego skuteczność zależy od możliwości zamieszkania w tym lokalu w dacie wystąpienia z wnioskiem. Złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" po wybudowaniu domu jednorodzinnego uprawnia do jej przyznania tylko wówczas, gdyby nie nastąpiło jeszcze jego materialne "uzyskanie", przez co należy rozumieć konieczność prowadzania tak szerokiego zakresu prac budowlanych, który faktycznie uniemożliwiałby w nim zamieszkanie. Jednocześnie pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może zostać przyznana na spłatę zobowiązań wynikających z nabycia lokalu. Z przytoczonych wyżej względów, nie można również podzielić zarzutów podnoszonych w skardze, w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organy rozpoznające sprawę wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne oraz poczyniły rozważania, które znalazły wyraz uzasadnieniach obu wydanych na rzecz skarżącego decyzji. W tej sytuacji skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.