I OSK 3069/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 404/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 404/12 oddalił skargę A. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że wnioskiem z [...] czerwca 2011 r. A. M. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej, podnosząc, że w związku z prowadzoną działalnością polityczną na rzecz NSZZ "Solidarność" w [...] Fabryce [...] "[...]" w M. był dyskryminowany, co przejawiało się przenoszeniem z wydziału remontowego do wydziału produkcji bądź oddelegowaniem. Ponadto skarżący podał, że jest członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Mechaników Polskich, w latach 1990-1998 społecznie pełnił funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w M. Obecnie jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w kwocie – 444,00 zł, co - zdaniem skarżącego -nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb. Jest osobą chorą, a lekarz orzecznik ZUS uznał go za osobę zdolną do pracy. Skarżący podał, że ubiegał się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, jednakże Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania powyższego świadczenia. Decyzją z [...] października 2011 r. Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej też jako ustawa emerytalna), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ, odwołując się do treści powyższego przepisu, uznał, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania A. M. świadczenia specjalnego. Świadczenie specjalne może być przyznane bowiem jedynie osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np.: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa skarżącego, choć brana jest pod uwagę, jednak nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie podkreślił, że jako działacz Solidarności walczył o wolność. Zwrócił również uwagę na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgromadzone materiały nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi, np. dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie, by legitymował się wybitnymi ww. osiągnięciami i zasługami. Organ podkreślił, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS-u świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość świadczeń nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Nie stanowią one również żadnego odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym, aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Prezes Rady Ministrów nie ustala uprawnień obywateli do określonych świadczeń ani nie jest arbitrem sporów w tej dziedzinie. Uznanie argumentów skarżącego – w ocenie organu – sprawiłoby, iż każda osoba, która ma trudną sytuację socjalno-bytową (w tym również zdrowotną) i nie zgadza się z odmownymi decyzjami ZUS, ma bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Przywilej takiego wsparcia ze strony państwa jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju, a taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wskazanych przez skarżącego osiągnięć nie można bowiem – zdaniem organu – uznać za wybitne i niepowtarzalne. Na podstawie zgromadzonego materiału nie znaleziono również wystarczających przesłanek mogących uznać sytuację skarżącego jako szczególne zdarzenie losowe i stać się podstawą do przyznania świadczenia przez Prezesa Rady Ministrów. Ponadto organ zauważył, iż skarżący nabędzie prawo do nabycia świadczenia emerytalnego z chwilą osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat. Prawo to nie jest uzależnione, w przypadku skarżącego, od udowodnienia określonego minimalnego okresu ubezpieczenia. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że organ nie uwzględnił całego materiału dowodowego, gdyż nie zapoznał się z zeznaniami świadków – byłych przewodniczących komisji zakładowych NSZZ "Solidarność" w [...] Fabryce [...] w M. Nadto, skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. wskazał, że oceniwszy zaskarżoną decyzję, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podzielił stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność A. M. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. W niniejszej sprawie skarżący powołał się na swoją działalność w NSZZ "Solidarność" oraz na dyskryminację, która była wynikiem tej działalności, jak również na organizację strajków i manifestacji politycznych. Organ okoliczności tych nie kwestionuje, stąd nie zachodziła potrzeba przesłuchania wskazanych w skardze świadków. Prezes Rady Ministrów orzekając w przedmiotowej sprawie, wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, w tym jego działalność społeczną, uwzględnił i poddał ocenie, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że z pewnością, w ocenie skarżącego, jego dokonania są szczególne i wybitne, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Podkreślenia wymaga, że ocena w tym zakresie nie może być poprowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Działalność opozycyjna, do której odwołuje się skarżący, była w latach 80-tych udziałem wielu Polaków. Nie można zatem mówić, że działalność ta miała cechy wybitności. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które były zaangażowane w działalność opozycyjną tak jak skarżący, czy też podejmującym działalność społeczną, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Również postawa skarżącego, obrazująca jego sprzeciw dla systemu panującego w Polsce oraz jego poglądy polityczne są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Ma wprawdzie problemy zdrowotne, lecz nie został uznany za niezdolnego do pracy. Sąd wskazał, że z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego. Podkreślił jednak przy tym, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki przyznania renty specjalnej z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego pełnomocnika z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Prezes Rady Ministrów, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że będący podstawą zaskarżonej decyzji materialny przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Należy także podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Oceniając w świetle przedstawionych rozważań zarzut skargi kasacyjnej skierowany wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy nadto podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, nie można przyznać racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że okoliczności przedstawione przez niego we wniosku złożonym na podstawie art. 82 ust. 1 opisywanej ustawy, dają podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Co prawda, przepis ten nie określa, jakie to okoliczności są szczególne, jednak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 (j.w.) wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, ażeby jego zasługi można było uznać za wybitne i mogące stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Udział strony w wydarzeniach sprzed 1989 r. należy bezsprzecznie ocenić bardzo pozytywnie, jednak nie można uznać go za wybitny i niepowtarzalny, co jest podstawą do przyznania świadczenia o którym mowa w art. 82 omawianej ustawy. Taką samą postawę, jak skarżący, reprezentowało wielu obywateli w trakcie transformacji ustrojowej w Polsce. Gdyby uznać, że świadczenie o którym mowa w art. 82 ust. 1 opisywanej ustawy należy się wszystkim osobom znajdującym się w podobnej sytuacji co skarżący, to wtedy świadczenie to utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Z art. 82 powołanej ustawy wynika, że świadczenie to może być przyznawane w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Odnosząc się zaś do sytuacji socjalno - bytowej skarżącego podnieść należy, iż trafnie uznał Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał zaistnienia szczególnych okoliczności losowych. Wszak skarżący ma problemy zdrowotne, ale jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, nie został on uznany za niezdolnego do pracy. Podzielić nadto należy pogląd, że świadczenie przyznane na podstawie powyższego przepisu nie ma charakteru socjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać ponownie w/w orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że świadczenie o którym mowa w art. 82 ust. 1 nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy. W rezultacie należy uznać, iż słusznie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach zastępstwa procesowego świadczonego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, gdyż przepisy art. 199 i następne P.p.s.a. regulują jedynie kwestię zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. W tym zakresie postanowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.