IV SA/Po 813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej – PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t. ze zm., dalej – Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa) w sprawie zgodności z przepisami zabudowy działki nr ewid. [...] położonej w [...], Gm. [...](dalej – działka [...]) nakazał R. P.(dalej – skarżący) wykonać rozbiórkę budynku altany z płyty obornickiej oznaczonego nr 1 na zał. Do protokołu z dnia [...] maja 2008 r. o wymiarach w planie 7,15 x 5,00 m zlokalizowanego na działce [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na działce [...] ustalono, że ww. obiekt został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia [...] marca 2007 r. o powierzchni 35,75 m2, co obligowało inwestora do uzyskania pozwolenia na jego realizację. Pozwolenia takiego skarżący nie uzyskał, czym naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji wydano postanowienie z art. 48 ust. 2 oraz 3 Prawa budowlanego nakazujące skarżącemu w terminie 30 dni dostarczyć stosowne dokumenty, czego nie dokonał. W związku z powyższym wydano – dnia [...] sierpnia 2008 r. – decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Decyzję tę, na skutek wniesionego do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - WINB) środka zaskarżenia, uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Oranowi I instancji. W związku z oświadczeniami skarżącego, iż przedmiotowa altana została rozebrana i na jej miejscy posadowiono nową, organ I instancji ponownie przeprowadził kontrolę obiektu i ustalono, że altana jest tym samym obiektem, jaki był posadowiony dotychczas. W dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy budowie altany i zobowiązał skarżącego do przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności rozbudowy altany z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. W przypadku uzyskania ww. zaświadczenia albo decyzji o warunkach zabudowy zobowiązano skarżącego do dostarczenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym 30-dniowym terminie skarżący obowiązku tego nie dopełnił i PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku, która jednak na skutek procedury odwoławczej została uchylona przez WINB i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli ustalono, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – posadowiony na działce [...] obiekt, to ta sama altana, która zlokalizowana tam była uprzednio, Inwestor jedynie obudował ją deskami i powiększył jej gabaryty, a zatem nie rozebrał ocieplonej styropianem altany, i w to miejsce nie został ustawiony żaden barakowóz (jak twierdził skarżący). Ponieważ do dnia wydania decyzji skarżący nie wykonał postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. orzeczono jak na wstępie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję, zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie organu została odrzucona postanowieniem. [...] marca 2011 r. skarżący odebrał wystosowane przez PINB upomnienie, w którym wezwano go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający dla skarżącego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. PINB orzekł o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.05.229.1954 j.t. ze zm., dalej – ustawa egzekucyjna), w kwocie [...] zł i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia trzymania postanowienia. Jednocześnie organ wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Na skutek wszczęcia postępowania zażaleniowego, WINB uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ egzekucyjny błędnie obliczył wartość grzywny w sprawie, poprzez zastosowanie błędnej podstawy prawnej, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] PINB orzekł o nałożeniu na skrzącego grzywny w celu przymuszenia na postawie art. 121 § 2 w zw. z art. 119 ustawy egzekucyjnej w kwocie [...] zł i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia trzymania postanowienia. Jednocześnie organ wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że przy wyborze środka egzekucyjnego kierował się zasadą skuteczności i celowości egzekucji, co skutkowało wyborem grzywny w celu przymuszenia jako właściwego środka egzekucyjnego. Na skutek wniesienia zażalenia przez skarżącego organ II instancji, decyzją z [...] czerwca 2012 nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i szeroko omówił ustawową regulację grzywny w celu przymuszenia oraz jej charakter, konstatując, że zasadne jest zastosowanie tego środka w sprawie. Podkreślono, że skarżący nadal uchyla się od wykonania nałożonych na niego obowiązków, pomimo że wszczęto postępowanie egzekucyjne, i to uzasadnia nałożenie na niego grzywny w maksymalnej wysokości. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że pomiędzy wrześniem 2008 r. a [...] grudnia 2011 r. na nieruchomości [...] PINB dokonał kontroli, w wyniku której ustalono, że pierwotny obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki nadal istnieje. Obiekt ten został jedynie rozbudowany. Rozbudowa nie niweczy możliwości wykonania nakazu rozbiórki, ponieważ obowiązek wykonania rozbiórki dotyczy obiektu w całości. W pozostałym zakresie organ wskazał, że o legalności obiektu – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie świadczy mapa zasadnicza działki [...], ani pismo Starosty [...]z dnia [...] lutego 2011 r. przytaczające jedynie odtwórczo oświadczenie skarżącego w tej mierze. Skargę na powyższe postanowienia organów obu instancji złożył skarżący wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie zaskarżonych postanowień na nieistniejącym przedmiocie nazwanym "budynkiem-altaną o wymiarach 7,15 x 5 m; naruszenie art. 6, 7, 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o istniejącą dokumentację; dowolność w ustaleniach stanu faktycznego i nie wyjaśnienie w sposób należyty przyczyn pomijania przez organy wskazanych dokumentów (pozwolenie na budowę, zawiadomienie o rozpoczęciu prac budowlanych, mapy zasadniczej); naruszenie art. 7, 10, §1 i 3 kpa oraz art. 77 § 1 – 4, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia kwestii rozbiórki pierwotnego obiektu zlokalizowanego na dz. [...]. Skarżący opisał stan faktyczny w sprawie podtrzymując swoje stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie, akcentując, że obecnie wybudowany obiekt jest legalny i nie jest tym, którego dotyczył nakaz rozbiórki z uwagi na jego nielegalność. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (§ 2 pkt 3). Należy także mieć na względnie, że organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1508/10, LEX nr 745053). Przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. (T.j. z dnia 2 listopada 2005r. –Dz.U. Nr 229, poz.1954) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazuje wprost, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji zadaniem organu jest sprawdzenie, czy egzekucja jest dopuszczalna i zastosowanie – w przypadku odpowiedzi pozytywnej – odpowiednich środków egzekucyjnych, celem wyegzekwowania obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Z tego względu wzajemna polemika skarżącego z organem w dużej mierze pozostaje bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Argumenty podnoszone przez strony winny być podniesione w innych postępowaniach np. administracyjnym postępowaniu odwoławczym. W § 3 art. 122 ustawy egzekucyjnej ustawodawca odniósł się do kwestii środków prawnych przysługujących zobowiązanemu w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany ma prawo do zgłoszenia zarzutów (z przyczyn określonych w art. 33 ustawy egzekucyjnej) oraz do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Służy mu też prawo do wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany ma prawo do równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest jednak dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Na tle powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd nie był władny badać zasadności, ani wymagalności tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne zmierza już bowiem w istocie do egzekwowania obowiązku nałożonego na zobowiązanego we wcześniejszym postępowaniu, w którym strona miała możliwość kwestionowania nałożenia nań obowiązku przez organ. Na obecnym etapie postępowania bez znaczenia pozostają zatem argumenty stron w tej mierze. W ocenie Sądu postanowienie organu II instancji nie mogło się ostać, lecz ze względów innych aniżeli podniesione w skardze. Należy zważyć, że na mocy art. 18 ustawy egzekucyjnej - jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy tego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: wynikająca z art. 6 kpa zasada legalności, wynikająca z art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 8 kpa zasada zaufania, zasada udzielania informacji (art. 9 kpa), zasada przekonywania (art. 11 kpa), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) i zasada sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 kpa). W ograniczonym zakresie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ma zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa zdanie drugie). Niemniej jednak w postępowaniu egzekucyjnym uwzględnić należy zasadę proporcjonalności (adekwatności), która w pewnym stopniu wynika z tego przepisu. Warto zauważyć, że zasada ta ma swój wyraz także w samej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie w art. 7 § 2 - w postaci zasady najłagodniejszego środka (por. Pietrasz Piotr, Komentarz do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Kijowski Dariusz R. (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj R., Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX, 2010). Na tle powyższego należy stwierdzić, że organ egzekucyjny uchybił przepisom art. 8, 9, 11 kpa w związku z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem - Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Uchybienia wskazanym przepisom Sąd upatruje w tym, że organ w żaden sposób nie wskazał sposobu wyliczenia wysokości grzywny, która wszak przyjął w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Poprzestał jedynie na podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ogólnikowym stwierdzeniu, że skarżący nie wykonał obowiązku pomimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazane wyżej przez Sąd przepisy wymagają od organu, aby podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił, i to w taki sposób, aby strona wiedziała skąd taka a nie inna jego treść. W szczególności wymierzenie grzywny w wysokość maksymalnej winno być prawidłowo uzasadnione. Zasada przekonywania (art. 11 kpa), która głosi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, nabiera w postępowaniu egzekucyjnych szczególnego znaczenia. Sprawa doszła bowiem do takiego etapu, gdy zobowiązanego przymusza się do wykonania nałożonego obowiązku. Użycie środków przymusu wymaga ponad wszelką wątpliwość dokładnego wskazania powodów takiej, a nie innej "represji". W niniejszej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które w istocie poprzestało jedynie na wymierzeniu maksymalnej kary, bez słowa komentarza. Rzeczą organu, w duchu zasady dwuinstancyjności, było zbadanie czy postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, czego, zdaniem Sądu nie uczynił, stąd konieczność jego eliminacji z porządku prawnego. W opisanych okolicznościach Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.