V SA/Wa 1234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi W. w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłat miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołań W. w E. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] i od decyzji z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał je w mocy (decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: ww. decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2011 r. i sierpień 2011 r. Od powyższych decyzji strona złożyła odwołania, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o rehabilitacji (...). W ocenie strony nie ma podstaw prawnych do zastosowania oderwanego przepisu ustawy o finansach publicznych, z którego wynika definicja środków publicznych do ustawy o rehabilitacji (...). Uznając bezzasadność odwołania organ II instancji podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26 b ust. 7 ww. ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma więc stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych są finansowane ze środków publicznych. Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że ww. pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Następnie organ wskazał, jakie środki są środkami publicznymi, a nadto zdefiniował pojęcie dochodów publicznych. W dalszej kolejności zauważył, że strona – W. w E. zgodnie z art. 9 pkt 14 ww. ustawy jako inna samorządowa osoba prawna utworzona na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych należy do sektora finansów publicznych, a więc jest jednostką sektora finansów publicznych. Art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, iż wszelkie dochody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł stanowią środki publiczne. Z powyższego wynika, iż co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługują zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Podkreślił również, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy do takich dochodów zalicza się wpływy m.in. ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, co zdaniem organu obejmuje środki otrzymane przez stronę ze sprzedanych usług. Zatem środki na wynagrodzenia pochodzące z ww. źródeł są środkami publicznymi i podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (...). Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że ustawa o rehabilitacji (...) posługuje się pojęciem "środki publiczne", natomiast nie została wprowadzona w tej ustawie definicja tego terminu, co oznacza że termin "środki publiczne" należy rozumieć w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 ustawy o finansach publicznych. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył W. w E. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie prowadzące do przyjęcia, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec oraz sierpień 2011 r. Skarżący w szczególności zarzuca naruszenie art. 26 b ust. 7 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zwrot "finansowanie ze środków publicznych" użyty w tym przepisie należy rozumieć wąsko jako jedynie pochodzenie środków publicznych zdefiniowanych w art. 5 ustawy o finansach publicznych. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący jest wojewódzką osobą prawną utworzoną na podstawie art. 116 ustawy o ruchu drogowym. Art. 119 przywołanej ustawy określa źródła przychodów strony. Są to wpływy z opłat za przeprowadzanie egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wpływy za wykonanie innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także wpływy z prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Z kolei do rozchodów zalicza się bieżące utrzymanie W. w E., prowadzenie egzaminów państwowych w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii i pozwolenia do kierowania tramwajem, a także inwestycje związane z działalnością statutową oraz wydatki na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na terenie województwa. Z powyższych regulacji wynika, iż skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, jednak wśród uzyskanych dochodów nie ma żadnych, które stanowiłyby jakąkolwiek pomoc publiczną czy też dodatkowe finansowanie ze środków publicznych. W ocenie strony skarżącej żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) nakazuje stosowanie wprost jedynie Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy. Zatem ustawa o finansach publicznych może być jedynie stosowana odpowiednio stosownie do treści art. 11 ust. 2 zgodnie z którym do jednostek sektora finansów publicznych działających na podstawie odrębnych ustaw przepisy ustawy stosuje się odpowiednio. Zdaniem skarżącego przy ustalaniu treści art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, nie należy koncentrować się jedynie na pojęciu "środków publicznych" jak uczyniły to organy I i II instancji, lecz na zwrocie "finansowanie ze środków publicznych", który powinien być interpretowany zgodnie z intencjami ustawodawcy. Dokonując wykładni literackiej art. 26 b ust. 7 ustawy zauważono, że z definicji zawartej w słowniku języka polskiego PWN wynika, że "finansować" oznacza dostarczać środków pieniężnych na coś, pokrywać koszty czegoś. Jeśli więc w art. 26 b ust. 7 wyłącza się dofinansowanie w części finansowanej ze środków publicznych, to proste odczytanie tego przepisu prowadzi do wniosku, ze chodzi o środki publiczne przekazane na ten cel, a nie jakiekolwiek środki publiczne, którymi dysponuje jednostka sektora finansów publicznych. Zatem chodzi o to by nie było podwójnego przekazywania środków publicznych na ten sam cel. Skarżący jest również zdania, że intencja ustawodawcy wyrażona w art. 26 b ust. 7 oraz w art. 48a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – jest taka sama, gdyż wynika z celu regulacji i jest związana z wdrażaniem przepisów unijnych. Różnica polega jedynie na redakcji przepisów, art. 48a jest napisany bardziej profesjonalnie oraz wynika z lepszego i głębszego odczytania przez ustawodawcę treści wdrażanego Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008. Natomiast art. 26b ust. 7 wprowadzany w 2004 r., w swojej redakcji zawiera uproszczenie, co w ocenie skarżącego wynika z braku doświadczenia w 2004 roku w przystosowaniu polskich przepisów Unii Europejskiej. Zaznaczono również, że żaden przepis ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) ani też wdrażanych aktów Unii Europejskiej, nie wyłącza z kręgu pracodawców uprawnionych do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych oraz refundacji składek na ubezpieczenie społeczne – pracodawców należących do sektora finansów publicznych. Przyjęcie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej uproszczonej interpretacji Ministra Finansów prowadziłoby, więc do wyłączenia z kręgu pracodawców uprawnionych do dofinansowania z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych pracodawców z sektora finansów publicznych, co byłoby sprzeczne z prawem i z wdrażanymi aktami wspólnotowymi. Poza tym zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, co do zasady nie podlegają wykluczeniu jako podmioty sektora finansów publicznych. Ponadto, pozbawienie jednostek sektora finansów publicznych dofinansowania do miesięcznego wynagrodzenie, jak czynią to organy I i II instancji, prowadzi do nieuzasadnionej dyskryminacji, gdyż jednostki te nie mogłyby korzystać z instrumentów prawnych przewidzianych dla pobudzania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a tym samym osoby te miałyby mniejsze szanse na zatrudnienie w tych jednostkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Stosownie do art. 116 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108/2005 poz. 908 – tekst jedn., z późn. zm.) skarżąca jest samorządową wojewódzką osobą prawną utworzoną przez sejmik województwa po uzgodnieniem z ministrem właściwym do spraw transportu. Artykuł 119 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy stanowi, że: 1) Ośrodek prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na zasadach określonych w tejże ustawie. 2) Przychodami ośrodka są: - wpływy z opłat za przeprowadzanie egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, - wpływy na wykonanie innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, - wpływy z działalności o której mowa w art. 1 i 7 ust. 3 (wpływ z działalności gospodarczej). 3) Rozchodami ośrodka są natomiast wydatki na: - bieżące utrzymanie ośrodka, - prowadzenie egzaminów państwowych w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii i pozwolenia do kierowania tramwajem, - inwestycje związane z działalnością ośrodka, o której mowa w art. 117, - poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa, w szczególności na popularyzację przepisów o ruchu drogowym i podnoszenie kultury jazdy kierowców, na które ośrodek może przeznaczyć pozostałe wolne środki niewykorzystane na wydatki, o których mowa powyżej. Z powyższych regulacji wynika (a przyznaje to także skarga), iż skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Potwierdzeniem jej statusu jest także art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157/2009 poz. 1240 z późn. zm.). Wynika z niego że sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (taką inną samorządową osobą prawną jest właśnie skarżąca) Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wskazuje że środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, a także dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy). Do takich dochodów zalicza się m.in. (stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy) wpływy ze sprzedaży usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z powyższego wynika że: 1) Wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi co oznacza, iż finansowanie przez nie wynagrodzeń zatrudnionych pracowników następuje wyłącznie ze środków publicznych. 2) Środki na wynagrodzenia pochodzące ze środków publicznych podlegają wyłączeniu wskazaniu w art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 127/2011 poz. 721 – tekst jedn.). Przepis ten zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W tym stanie rzeczy jedyny zarzut, jaki formułuje skarżący a mianowicie zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należy za bezzasadny. Sąd nie zgadza się również z argumentacją przywołaną w uzasadnieniu skargi. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a nadto nie kwestionowanego przez skargę statusu skarżącego (jest on jednostką sektora finansów publicznych) argumentacja ta pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Decyzja ta jest zatem prawidłowa a skarga skutecznie jej nie podważa. Podstawą wyroku sądu jest art. 151 p.p.s.a.